II SA/Wa 1109/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [....] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz A.K. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Decyzją z [...] marca 2019r. nr [...], którą A. K. (zwany dalej: Skarżącym") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Komendant Główny Straży Granicznej (zwany dalej: "KGSG") utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (zwany dalej: "KŚOSG") z [...] stycznia 2019r. nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z odsetkami w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że Skarżącego zwolniono ze służby w Straży Granicznej [...] czerwca 2006r., na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005r. Nr 90, poz. 757 ze zm., zwana dalej: "u.S.G."). Skarżącemu wypłacono na mocy art. 118 u.S.G. ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Skarżący pismem z [...] listopada 2018r. wystąpił o ponowne ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu za ww. urlopy, powołując się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15. Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2017r., poz. 2067 ze zm., zwana dalej: "u.P.") w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Do Trybunału nie zaskarżono wprawdzie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2005r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz.U. z 2005r., poz. 1560, zwane dalej: "Rozporządzeniem"), ale zawiera ono regulacje analogiczne do art. 115a u.P. Zdaniem Skarżącego § 2 ust. 1 Rozporządzenia jest niekonstytucyjny i ekwiwalent wypłacony na jego podstawie jest znacząco obniżony i nie odpowiada wartości świadczenia w naturze, co uchybia zasadzie celowości i narusza istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez Konstytucji RP. KŚOSG w decyzji z [...] stycznia 2019r. wskazał, że Skarżący w dacie zwolnienia ze służby otrzymał ww. ekwiwalenty (5.151,48 zł), zgodnie z obowiązującymi przepisami: art. 118 u. S.G. oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia. Wysokość ekwiwalentu obliczono mnożąc 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Powoływany przez Skarżącego wyrok Trybunału nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu u.P. i nie wskazano w nim na niekonstytucyjność któregokolwiek przepisu u.S.G. i Rozporządzenia. Do momentu zmiany przez ustawodawcę przepisów w tym zakresie, nie ma podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy na zasadach wskazanych przez Trybunał w powołanym wyroku. Skarżący w odwołaniu z [...] lutego 2019r. wniósł o uchylenie ww. decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem, z uwagi na naruszenie art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.S.G. i § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, gdyż przepisy te są niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ustalają wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego na 1/30 uposażenia. W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, odwołując się do argumentacji prezentowanej przez Trybunał w ww. wyroku. Wskazał, że mniej korzystne jest zastosowania ułamka 1/30 od przyjęcia ułamka 1/22, 1/21 i wyjaśnił, że pojęcie "służb mundurowych" stanowi swojego rodzaju kategorię zbiorczą, więc funkcjonariusze różnych służb nie powinni być traktowani w sposób niejednakowy, skoro znajdują się w podobnej sytuacji. Należy dokonywać wykładni prawa zgodnie z Konstytucją, a w szczególności z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zd. 2 i przeliczyć ekwiwalent wypłacony w taki sposób, aby zrekompensował on utracony urlop. KGSG w decyzji z [...] marca 2019r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 118 ust. 1 pkt 2 u.S.G. w związku z § 2 ust. 1 Rozporządzenia, utrzymał w mocy ww. decyzję KŚOSG, podtrzymując jej podstawę faktyczną i prawną. Zdaniem organu odwoławczego Skarżącemu wypłacono świadczenia zgodnie z przepisami z obowiązującymi w dniu zwolnienia ze służby: art. 118 u.S.G. i § 2 ust. 1 Rozporządzenia. Podjęto wszystkie czynność niezbędne do załatwienia sprawy, wyjaśniono stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem wszelkich materiałów dowodowych będących w posiadaniu organów obu instancji. Ww. wyrok Trybunału nie dotyczył Straży Granicznej ani niekonstytucyjności jakiegokolwiek przepisu u.S.G. KGSG nie dostrzegł też zbliżonego stanu faktycznego i prawnego sprawy do tego z powołanych przez Skarżącego wyroku NSA z 13 września 2018r. sygn. akt I OSK 2440/16 i ww. wyroku Trybunału, podnosząc, że prawa funkcjonariuszy poszczególnych formacji są odmienne uregulowane w pragmatykach służbowych. 2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji KGSG i KŚOSG i zasądzenie kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie art. 118 ust. 1 pkt 2 u.S.G. w związku z § 2 ust. 1 Rozporządzenia - przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, gdyż przepisy te są niezgodne z art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ustalają wysokość ekwiwalentu na 1/30 uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. W uzasadnieniu Skarżący, oprócz dotychczasowej argumentacji, podniósł, że chociaż Trybunał Konstytucyjny obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności art. 114 ust. 1 pkt 2 u.P., spowodował nowy sposób interpretacji. Wykładnia ta dotyczy więc art. 118 ust. 1 pkt 2 u.S.G. i § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w sprawie. Bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom dwóch aktów prawnych nadawać różnych znaczeń. Organ powinien więc dokonywać wykładni w zgodzie z art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. 3. KGSG w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej brak jest obowiązującego przepisu prawa, który wskazywałby współczynnik przy zastosowaniu, którego organ Straży Granicznej powinien dokonać wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop tak, jak w ww. wyroku Trybunału. W polskim systemie prawa wyroki Trybunału nie mają mocy źródła prawa powszechnie obowiązującego, a ich moc wiążąca ogranicza się do konkretnej sprawy administracyjnej. Potwierdza to art. 33 i art. 107 ustawy z 30 listopada 2016r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 ze zm.). Wbrew twierdzeniom Skarżącego, organ wydając zaskarżoną decyzję powinien mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdzał niekonstytucyjność określonego przepisu u.P. Orzeczenie to nie odnosi się do przepisów o randze aktu wykonawczego, normujących tożsamą materię, choć dotyczącą funkcjonowanie Straży Granicznej. Zapatrywania prawne Trybunału Konstytucyjnego dotyczące konkretnej sprawy (w zakresie innego stanu faktycznego i innego aspektu prawnego niż rozstrzygany w zaskarżonej decyzji), nie mogą być podstawą do uwzględnienia zgłoszonego przez Skarżącego żądania. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnej odmowy stosowania przepisów, z uwagi na ich niekonstytucyjność, gdyż ta może być orzeczona przez Trybunał Konstytucyjny - co nie nastąpiło wobec przepisów dotyczących Straży Granicznej, mających zastosowanie w sprawie. Twierdzenie Skarżącego dotyczące stosowania tzw. analogii legis nie zasługuje na uwzględnienie, bo instytucja ta ma zastosowanie głównie do wypełniania luk w prawie. W sprawie trudno uznać, że mamy do czynienia z luką w prawie, gdyż materia rozstrzygana decyzją jest wyczerpująco unormowana w przepisach pragmatyki Straży Granicznej. Subiektywne odczucie Skarżącego, że unormowanie to w obecnym kształcie jest niewłaściwe (co może sugerować występowanie szczególnego rodzaju luki prawnej określanej mianem contra legem) - nie mające póki co odzwierciedlenia w działaniach prawodawcy ani orzeczeniach sądów czy Trybunału Konstytucyjnego, nie może uzasadniać stosowania przez organ analogii z bliżej nieokreślonych przez stronę przepisów. Organy administracji publicznej zobligowane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Wydając decyzję w konkretnej sprawie związane są obowiązującymi przepisami, dopóki ich stosowania jako niezgodnych z Konstytucją nie orzeknie władny do tego organ władzy sądowniczej - Trybunał Konstytucyjny. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest uzasadniona. 2. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 w myśl którego art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z 16 września 2005r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją RP przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny. Kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (por. np. wyroki z: 17 marca 2016r. sygn. akt V CSK 377/15, 20 lutego 2018r. sygn. akt V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z: 24 listopada 2016r. sygn. akt II FSK 2791/14 i z 9 lutego 2017r. sygn. akt II FSK 3236/16). W orzeczeniach tych, stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa, przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji RP), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może być uznana za niekonstytucyjną. Pogląd judykatury w ww. zakresie znalazł akceptację w doktrynie (por. np. Michał Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe 2016, s. 339). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności nomy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu praw ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę. Sąd wskazuje ponadto, że z stosownie do art. 8 i art. 178 Konstytucji RP Sądy podlegają tylko Konstytucji RP (której przepisy stosuje się bezpośrednio) oraz ustawom. Związanie Sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. Sądy w razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają zatem obowiązek, co do zasady, zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Przyjmuje się zatem, że Sąd w zasadzie nie powinien samodzielnie oceniać konstytucyjności normy ustawowej. W sytuacji jednak, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności, normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd, niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia Sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie Skarżący podnosi zarzut niezgodności z Konstytucją RP m.in. normy podustawowej, zawartej w ww. Rozporządzeniu - § 2 ust. 1 i 2. W świetle, wynikającego z Konstytucji RP związania Sądu ustawą, można uznać, że Sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa, z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. Sędziowie w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000r. sygn. akt OPS 3/00, dostępna na www.nsa.gov.pl). W sprawie rozpoznawanej zajęcie takiego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest szczególnie uzasadnione, gdyż z powoływanego przez Skarżącego w toku postępowania i w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15 wynika, że doszło do orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP analogicznego w treści do § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia przepisu u.P. Skoro zatem w orzecznictwie sądowym akceptowane jest stanowisko, że Sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma zawarta w innej ustawie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, to tym bardziej Sąd - będąc związany tylko ustawą - może odmówić zastosowania normy rozporządzenia wykonawczego, gdy jest ona analogiczna w treści z normą ustawową uznaną przez właściwy podmiot – Trybunał Konstytucyjny - za niekonstytucyjną. Analogiczne stanowisko było prezentowane w orzecznictwie WSA w Warszawie (por. wyroki z: 18 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1006/19, 29 października 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1394/19). Należy przypomnieć, że przepis art. 115a u.P. stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl § 2 ust. 1 ww. Rozporządzenia podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Stosownie do § 2 ust. 2 Rozporządzenia wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. W rozpatrywanej sprawie Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów, uznając, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy wziąć pod rozwagę uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018r. sygn. akt K 7/15. Z jego treści wprost wynika, że "ekwiwalent będący substratem urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze." Trybunał wskazał również, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych." Sąd, odnosząc się do zapatrywania organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, stwierdza, że należy mieć na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznający Konstytucję RP za najwyższe prawo RP, a ponadto zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Z przepisów tych wynika, że organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej związane są całym obowiązującym porządkiem prawnym, z uwzględnieniem jego hierarchii, na czele której znajduje się Konstytucja RP. Działanie organów władzy publicznej zgodne z zasadą praworządności oznacza więc przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją RP (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności - z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22 oraz wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17). Całkowicie nieuzasadnione jest zatem w praktyce stosowania prawa przez organy administracyjne zastosowanie normy prawnej (w rozpoznawanej sprawie o randze podustawowej), którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją RP – z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie. Należy przypomnieć, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (wypoczynkowy, dodatkowy), a więc do "równowartości" urlopu niewykorzystanego w naturze, zostało "zagwarantowane" w ustawie (art. 118 ust. 1 pkt 2 u.S.G.). Z przepisu tego wynika, że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 87a ust. 1, oraz rekompensatę pieniężną w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 37 ust. 2. W sprawie istnieje zatem ustawowa podstawa do wypłacenia funkcjonariuszowi Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wobec niekonstytucyjności przepisu § 2 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, który określa zasady obliczania wysokości ekwiwalentu urlopowego, wysokość tego świadczenia może i powinna być ustalona bezpośrednio na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 u.S.G. z uwzględnieniem art. 125 ust. 1 u.S.G. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem, ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego. Na okoliczności te wskazywał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia, które słusznie powołał Skarżący. 3. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (punkt pierwszy sentencji). O kosztach postępowania sądowego (punkt drugi sentencji) Sąd orzekł na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), strona skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego, a Skarżący był zwolniony z ponoszenia kosztów sądowych.