II SA/Wa 1115/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] przyznał W. P. prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 742,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz 582,70 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku, stanowiącej 100% zasiłku od dnia [...] listopada 2010 r. na okres 6 miesięcy. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż W. P. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] marca 2010 r. W dniu 5 sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] wpłynął wniosek ww. o pośrednictwo WUP w uzyskaniu potwierdzenia okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia spełnionych przez niego na terytoriach [...] i [...]. Do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w dniu [...] września 2010 r. wpłynął dokument SED U002, który potwierdzał ubezpieczenie powstałe w wyniku zatrudnienia w [...] od 19 stycznia 2009 r. do 12 czerwca 2009 r. oraz od 29 czerwca 2009 r. do 4 grudnia 2009 r. i od 18 stycznia 2010 r. do 26 lutego 2010 r. Następnie w dniu [...] listopada 2010 r. wpłynął dokument SED U002 potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia w [...] od 5 stycznia 2008 r. do 21 stycznia 2009 r. Do Wojewódzkiego Urzędu Pracy wpłynęła również kopia decyzji Starosty [...] orzekającej o utracie przez W. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2010 r. Organ podał, iż zgodnie z art. 71 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku zalicza się także okresy zatrudnienia w państwach, o których mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a i b na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej. Art. 71 ust. 6 wspomnianej ustawy stanowi, że w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa czyli od dnia [...] listopada 2010 r. W okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], czyli do dnia [...] marca 2010 r. W. P., udokumentował okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych wynoszący co najmniej 365 dni, dlatego też spełnia podstawową przesłankę wynikającą z art. 71 ust. 1. Ze zgromadzonych w postępowaniu dokumentów wynika, że okres uprawniający do zasiłku wynosi powyżej 5 lat, dlatego wymienionemu przysługuje zasiłek wynoszący 100% kwoty zasiłku podstawowego. Jednocześnie organ zauważył, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekł o utracie przez W. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] grudnia 2010 r. dlatego też zasiłek przysługuje do dnia [...] listopada 2010 r. Od wymienionej decyzji strona złożyła w ustawowym terminie odwołanie, w którym domagała się jej zmiany, przez przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] marca 2010 r. do [...] listopada 2010 r. w kwotach miesięcznych określonych jak w zaskarżonej decyzji. Odwołujący zauważył, że posiada status bezrobotnego od dnia [...] marca 2010 r., mimo to został pozbawiony prawa do zasiłku po powrocie z zagranicy. Podniósł dodatkowo, iż w sumie otrzymał zasiłek tylko za niecały miesiąc, tj. za okres od [...] do [...] listopada 2010 r. ponieważ z dniem [...] grudnia 2010 r. podjął zatrudnienie. Zdaniem W. P. pozbawienie prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres pozostawania bez pracy po przyjeździe z zagranicy jest niezgodne z obowiązującym prawem i z zasadami współżycia społecznego. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] w całości oraz przyznał W. P. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] listopada 2010 r. w wysokości 100% podstawowej kwoty zasiłku. Organ wskazał, iż aby uzyskać prawo do zasiłku za zasadach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, strona musi spełnić warunki określone w polskim ustawodawstwie. Organ zaznaczył ponadto, że to bezrobotny ma obowiązek udokumentowania na formularzu E-301 okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia przebytych w innym państwie członkowskim UE, EOG lub Szwajcarii. Art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa. Dokumentami dającymi podstawę do zaliczenia okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia w innym państwie członkowskim jest: formularz E-301, dokument U1, dokument SED U002 lub dokument SED U017. Wyłącznie one są podstawą rozstrzygnięcia, natomiast świadectwo pracy lub umowa o pracę stanowią jedynie informację uzupełniającą. Dlatego też, organ przyjął, iż prawo do zasiłku dla bezrobotnych należy przyznać wnioskodawcy dopiero od dnia udokumentowania pełnego okresu uprawniającego do zasiłku czyli od dnia wpływu do WUP [...] dokumentu SED U002, tj. od dnia [...] listopada 2010 r. Przepis art. 71 ust. 6 ww. ustawy, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, dlatego w niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie można wydać innego rozstrzygnięcia. Następnie, zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy, biorąc pod uwagę, że stopa bezrobocia w powiecie [...], w którym zamieszkuje ubiegający się o zasiłek, wyniosła 12,6%, (na dzień 30 czerwca 2009 r.), natomiast przeciętna stopa bezrobocia w kraju wyniosła 10,6% organ uznał, że należałoby przyznać zasiłek na 6 miesięcy. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy warunkiem otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych jest posiadanie statusu osoby bezrobotnej. W. P. w dniu [...] grudnia 2010 r. utracił status osoby bezrobotnej, dlatego prawo do zasiłku może przysługiwać do dnia [...] listopada 2010 r. Na tę decyzję W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres 5 miesięcy i 3 dni, czyli od [...] czerwca 2010 r. do [...] listopada 2010 r. Skarżący podkreślił, ze spełnia wymagane przez polskie ustawodawstwo przesłanki do otrzymania, po 7 dniach od rejestracji, prawa do zasiłku w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem skarżącego udokumentowane okresy zatrudnienia obywateli polskich u pracodawców zagranicznych, podlegają zaliczeniu do okresów pracy w Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie wszelkich uprawnień pracowniczych w tym i świadczeń z tytułu bezrobocia. Dlatego nie do przyjęcia jest, zdaniem skarżącego, powoływanie się przez organ administracji publicznej na niekorzystne i niezrozumiałe przepisy unijne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga W. P. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podane. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności należy stwierdzić, iż narusza ona jedną z podstawowych zasad, tj. reformationis in peius zawartą w art. 139 kpa. Treść orzeczeń organów pierwszej i drugiej instancji jednoznacznie wskazuje na fakt, iż organ odwoławczy wydał orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej, nie wykazując przy tym, iż orzeczenie organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jeśli przy wydawaniu decyzji organ drugiej instancji, odstępuje od zakazu wyrażonego w art. 139 kpa, obligatoryjne jest szczegółowe wykazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że rozpatrywana decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Wspomniany wyżej przepis jest bowiem wyrazem gwarancji jaką stronie daje ustawodawca w przypadku, gdy wniesione odwołanie, okaże się nieskuteczne. W takiej sytuacji spowoduje jedynie utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego, ustalonego zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy nie może pogarszać sytuacji prawnej strony określonej w decyzji organu pierwszej instancji. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji, zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję Marszałka Województwa [...] jest rozstrzygnięciem wydanym na niekorzyść W. P.. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w odwołaniu strona zaskarżyła decyzję Marszałka Województwa nie w całości, lecz jedynie w części dotyczącej okresu na jaki prawo do zasiłku zostało przyznane. Decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nie powołuje się w rozstrzygnięciu na art. 139 kpa, ani też nie rozważa dopuszczalności orzekania na podstawie tego przepisu. Organ II instancji odmiennie od Marszałka Województwa [...], ocenił zgromadzony materiał dowodowy oraz przyjął, iż w stwierdzonym stanie faktycznym bezwzględnie obowiązywać powinien art. 71 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późn. zm.). Minister w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę merytorycznie, jednak przedwcześnie, bez dokonania oceny charakteru naruszenia prawa, wydał decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ powinien mieć na uwadze, że nie każde naruszenie prawa daje podstawę do zastosowania art. 139 kpa, a tylko rażące, oczywiste, wynikające wprost z treści przepisu prawnego. Podsumowując powyższe, stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. dopuścił się obrazy art. 139 kpa i naruszenia art. 107 § 3 kpa, ponieważ orzekając na niekorzyść W. P. nie wykazał, że decyzja, od której wniesiono odwołanie, rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.