II SA/Wa 1115/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska –Grońska, Protokolant Referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego [...] 497 kwotę (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, ze zm., zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową), odmówił wyłączenia stosowania wobec A. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: A. W. wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg swojej służby. Poinformował, że rozpoczął ją na stanowisku inspektora w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], gdzie z uwagi na brak doświadczenia, pod nadzorem przełożonych, wykonywał wstępne działania operacyjne w zakresie rozpoznawania i likwidowania nieprawidłowości i zagrożeń w gospodarce narodowej. Podkreślił krótki okres służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do służby po dniu 31 lipca 1990 r., która pełniona była w sposób rzetelny, na stanowiskach odpowiedzialnych i stresogennych, wymagających wysokich kwalifikacji. A. W. podał, że wyróżniał się ponadprzeciętnym zaangażowaniem w realizację zadań i obowiązków służbowych, za co wielokrotnie był nagradzany oraz odznaczany. Podniósł także, że zgodnie z rotą złożonego ślubowania każdy funkcjonariusz Policji jest zobowiązany do pełnienia służby w warunkach zagrażających życiu, co więcej, pełniąc służbę w Sekcji [...] zajmował się między innymi zabezpieczaniem imprez masowych i sportowych, co wiązało się z sytuacjami, które zagrażały jego życiu i zdrowiu w sposób bezpośredni. Analizując sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że strona została zwolniona ze służby w Komendzie Głównej Policji w dniu [...] marca 2011r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] października 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata i 6 miesięcy, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 2 lata i 10 miesięcy. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 1 rok, 11 miesięcy i 13 dni. Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby A. W. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że były funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano go na kolejne stopnie służbowe, jak również pozytywnie opiniowano. Ponadto został odznaczony Złotym Medalem za Długoletnią Służbę oraz Srebrną i Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant". Nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych ani prowadzonych wobec niego postępowań karnych lub karno-skarbowych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których występowało zagrożenie życia lub zdrowia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż dla zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie przesłanki w postaci krótkotrwałości służby przed dniem 31.07.1990 oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12.09.1989 w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Następnie organ przeanalizował każdą z tych przesłanek i uznał, że w sytuacji, w której całkowity okres służby wynosi całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata i 6 miesięcy, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 2 lata i 10 miesięcy nie jest to służba krótkotrwała. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 8a Ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż: • jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8 a ustawy emerytalnej jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem Skarżącego art. 15 c, 22 a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia" oraz nie dokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego sformułowania poprzez określenie jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek; • pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy emerytalnej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8 a ust. 1 pkt. 2 tejże ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy winny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz poprzez faktycznie nie dokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego kryterium w przypadku Skarżącego; • że okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r. , podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej stanowi, że już od dna 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8 a ustawy emerytalnej; • pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8 a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiste dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz.U. nr 86, poz. 734 ze zm.) dalej zwanego rozporządzeniem, których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt, 2 ustawy emerytalnej odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę formacji mundurowych i stanowi element dodatkowy, a nie służby decydujący o spełnieniu kryterium z art. 8 a ust. 1 pkt. 2 ustawy, i w związku z tym niezastosowaniem przez organ, w przypadku Skarżącego, art. 8 a ust. 1 ustawy emerytalnej, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek. 2. Nadto strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 11 par.1, art. 75 par. 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy emerytalnej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji tj. w szczególności: • dokonanie oceny spełnienia przez Skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, iż rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r., została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, zważywszy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wypowiedział się, co do spełnienia przez Skarżącego kryterium krótkotrwałości służby; • dokonanie oceny spełnienia przez Skarżącego kryterium, o którym mowa w art. 8 a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia", rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu; 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 a ust. 1 pkt. 1 ustawy emerytalnej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. tj. bez jednoznacznego wskazania: • dlaczego Skarżący nie spełnił przesłanki, o której mowa w art. 8 a ust. 1 pkt. 1 ustawy emerytalnej, a także niewyjaśnienie przez organ jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres; • dlaczego organ uznał, iż zagrożenie życia i zdrowia wpisane w pełnienie służby w formacjach mundurowych nie wypełnia dyspozycji art. 8a ust. 1 pkt. 2 zd. drugie ustawy emerytalnej, zważywszy, iż przepis ten nie odwołuje się do kwalifikowanej postaci tego zagrożenia, o której mowa w cyt. Rozporządzeniu; • na jakiej podstawie organ przyjął, iż w przypadku skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania skarżącego, wyróżniające go na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności przyznawane nagrody, wyróżnienia odznaczenia, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", Wobec przedstawionych zarzutów, wniósł o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu, zaskarżoną decyzję wydano bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, przesłanki zastosowania art.8a ustawy zaopatrzeniowej zostały omówione bez odniesienia do konkretnego przypadku Skarżącego, mimo iż w każdej decyzji administracyjnej organ powinien sporządzić wyczerpujące i adekwatne do okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadnienie decyzji, spełniające kryteria art. 7, 77 §. 1, art. 80 oraz 107 § 3, wobec art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie –zdaniem Sądu – wywarło istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Organ administracji trafnie scharakteryzował uwarunkowania formalne sprawy, przywołał treść stosownych regulacji normatywnych oraz właściwy sposób ich rozumienia, według zasad wykładni językowej. W szczególności wyjaśnił, jak należy określać ramy dla zastosowania wyjątku, przewidzianego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże- zdaniem Sądu- organ nie odniósł prawidłowo tych rozważań do konkretnego przypadku skarżącego, opisywanych przez niego okoliczności faktycznych, w szczególności uzyskanych przez niego odznaczeń: Złotego Medalu za Długoletnią Służbę oraz Srebrnej i Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant". Oceniając przesłankę krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa organ oparł się, co do czasu jej trwania, na informacji z IPN. Jak z niej wynika, Skarżący pełnił taką służbę przez okres 2 lat i 10 miesięcy, a całkowity okres jego służby wynosi 23 lata i 6 miesięcy. Skarżący przepracował tylko 12% swojego stażu pracy na rzecz totalitarnego Państwa, w toku służby na rzecz demokratycznego Państwa, był nagradzany i wyróżniany: posiada Złoty Medal za Długoletnią Służbę oraz Srebrną i Brązową Odznakę "Zasłużony Policjant". Poprzestając na ogólnym wskazaniu, że dokonania i służba powinny spełniać przesłanki, zakreślone w pkt 2 i części wstępnej art. 8a ust. 1, organ nie odniósł się do w.w. konkretnych okoliczności i faktów przywoływanych przez skarżącego, tj. uzyskanych przez niego medali i odznaczeń. Wzbudziło to uzasadnione wątpliwości Sądu co do kryteriów, jakimi kierował się organ podczas rozpatrywania sprawy skarżącego, dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Nie jest bowiem możliwe samodzielne ustalenie przez Sąd, jakimi kryteriami kierował się organ uznając, że powoływane przez skarżącego okoliczności nie spełniają przesłanek zakreślonych ustawą, w szczególności organ nie może ignorować uzyskanego przez skarżącego Złotego Medalu za Długoletnią Służbę oraz Srebrnej i Brązowej Odznaki "Zasłużony Policjant". Sprawa skarżącego musi być zatem wnikliwie rozważona przez organ administracji, a wyniki tych analiz muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i 205 § 2 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.