II SA/Wa 1117/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Fularski Przemysław Szustakiewicz Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. (powinno być [...] ), którą odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił M. M. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Przedmiotową decyzję zainteresowany otrzymał w dniu [...] grudnia 2010 r. W dniu [...] stycznia 2011 r., z zachowaniem terminu, M. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powielił argumenty zawarte we wniosku o wznowienie postępowania. Organ podniósł, iż ponowna analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi tu żadna przesłanka do rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Organ w pełni podtrzymuje rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, w której wyjaśniono wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie. Organ podkreślił, że to strona występująca o wznowienie postępowania powinna udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Zatem powielenie przez skarżącego argumentów zawartych we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] listopada 2010 r. nie może wywołać skutku procesowego, oczekiwanego przez stronę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] grudnia 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 148 i art. 149 k.p.a. oraz naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które to naruszenie skutkuje, że decyzja dotknięta jest wadą wznowieniową, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zdaniem organu, przepis ten nie dotyczy organu naczelnego rozpatrującego sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej w pierwszej instancji przez ten sam organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając – w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która to – rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuściła się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a., w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu miały stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (por. W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w wersji obowiązującej do dnia 11 kwietnia 2011 r., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu była okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Na odnotowanie zasługuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim wedle treści przywołanej uchwały jest sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt IOSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji L. W. – Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA, nie zaś sam piastun funkcji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra wicedyrektora departamentu. W tej sytuacji uznać należy, że wydanie decyzji, przez tę samą osobę, upoważnioną przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając po raz wtóry wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną. Ponieważ uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nastąpiło obecnie z przyczyn proceduralnych, to przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności zawartych w skardze pozostałych zarzutów. Kwestia prawidłowości decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. (a nie, jak mylnie wskazano z dnia [...] grudnia 2010 r.) stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji orzeczenia. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.