II SA/Wa 1117/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 14 listopada 2013 r. A. Z. (dalej także jako skarżący) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez wskazanie adresów nieruchomości, położonych w [....] na terenie działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we wszystkich oddziałach terenowych, w których w okresie od 1 stycznia 2011 r. do chwili udostępnienia informacji, wszczęto postępowanie w zakresie prowadzonych robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia robót budowlanych, z rozróżnieniem czy podstawą wszczęcia był wniosek, czy też postępowanie było prowadzone z urzędu. Nadto skarżący wnioskował o przesłanie wydanych w tym zakresie kserokopii decyzji lub postanowień w przedmiocie naruszenia przepisów prawa budowlanego, względnie w zakresie legalizacji samowoli budowlanej za wskazany okres. Pismem z 21 listopada 2013 r. organ poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje nie podlegają udostępnieniu, ponieważ nie zawierają się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, a następnie pismem z 10 stycznia 2014 r. uznał, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej i wezwał skarżącego do wykazania występowania w sprawie interesu publicznego. W piśmie z 11 lutego 2014 r. skarżący stwierdził, że żądana informacja jest informacją prostą, niewymagającą przetworzenia. Odnosząc się do żądania wykazania interesu publicznego podał, iż zamierza przygotować publikację prasową, dotyczącą charakterystyki w zakresie naruszenia przepisów prawa budowlanego oraz odpowiedzialności za naruszenia wskazanych przepisów architektoniczno – budowlanych. Celem publikacji będzie rola edukacyjna i poradnikowa, a wnioski publikacji zostaną przekazane radnym i parlamentarzystom celem wyciągnięcia wniosków wraz ze wskazaniami dla uproszczenia procedur dla stron procesów budowlanych, a także wskazania zmian, które mogą ułatwić funkcjonowanie organów i stron postępowania na rynku procesów budowlanych. Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej, uznając, że informacja ta stanowi informację publiczną przetworzoną. W ocenie organu jej wytworzenie wymaga bowiem zaangażowania większej liczby pracowników, przeprowadzenia szeregu analiz pod kątem rozróżnienia charakteru spraw oraz sposobu ich załatwienia, wreszcie dokonania zestawień zebranych informacji pod kątem wskazanym przez wnioskodowacę. W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymagane jest wykazanie przez podmiot wnioskujący szczególnego interesu publicznego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się do argumentacji skarżącego w tym zakresie, organ ocenił, że przedstawione przez skarżącego zamiary wykorzystania uzyskanych materiałów, nie stanowią wystarczającej przesłanki do występowania szczególnego interesu publicznego. Jednocześnie organ poddał w wątpliwość realność tych zamiarów i rzeczywiste możliwości wykorzystania uzyskanych danych. Organ zaakcentował, że udostępnienie informacji o jaką wystąpił skarżący, wiązałoby się z koniecznością dokonania anonimizacji, czyli usunięcia danych umożliwiających identyfikację osób fizycznych opisanych w udostępnianych dokumentach, co wykluczyłoby udostępnienie informacji w formie wskazanej przez skarżącego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, nawet gdyby przyjąć, że część tej informacji jest informacją przetworzoną, wymagającą pewnego wyboru z całości informacji oraz dokonania pewnych analiz i zbiorów informacji. W tym celu – jak wskazał skarżący – wykazał interes publiczny. Skarżący nie zgodził się z oceną, jakiej organ dokonał w tym zakresie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, iż informacje, których domaga się skarżący, mają charakter informacji przetworzonej. Świadczy o tym zakres czasowy żądanych informacji (od 1 stycznia 2011 r. do chwili udostępnienia informacji) oraz konieczność ich segregacji pod względem trybu wszczęcia postępowania, który niewątpliwie wymagałby zaangażowania znacznej ilości środków, siły roboczej oraz zaburzyłby tok pracy inspektoratu. Jako niewystarczające przy ocenie zaistnienia szczególnie ważnego interesu publicznego organ uznał samo wskazanie gotowości do przygotowania publikacji prasowej. Zdaniem organu nie bez znaczenia jest ponadto fakt, że niedopuszczalne jest podawanie adresów konkretnych inwestycji w świetle ochrony danych osobowych. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, 3) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie za prawidłowe żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego dla informacji niewymagającej przetworzenia, 4) art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak właściwego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy i nakazanie podmiotowi zobowiązanemu wykonania wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostepie do informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, na czym opiera swój pogląd, że żądanie informacji datowanej na okres od 2011 r. czyni z niej informację przetworzoną, ani nie wskazał (podobnie jak organ I instancji), czy rzeczywiście, a jeśli tak, to w jakim stopniu, należy "posegregować" dane. Nie wyjaśnił zatem stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie skarżacy zauważył, iż żądane dane są bardzo łatwe do uzyskania pod warunkiem właściwego archiwizowania żądanych dokumentów zgodnie z instrukcją kancelaryjną. Fakt odszukania informacji na podstawie określonych kryteriów nie decyduje o tym, że informacja jest informacją przetworzoną. Odnosząc się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżacy zaakcentował, że instytucja "informacji przetworzonej" ma zapobiegać żądaniu przez każdego informacji, które wymagałoby tworzenia i opracowywania nowych informacji, a tymczasem skarżący nie żąda wytworzenia nowej informacji. Nadto skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że żądana informacja ma charakter szczególnie istotny dla interesu publicznego, zarzucając, że organ ograniczył się do generalnych uwag, nie odnosząc się do przedmiotu sprawy. Zdaniem skarżącego organ powinien zgodnie z prawem posiadać żądane informacje, bez potrzeby dodatkowego ich przetwarzania. Jeżeli jednak danych tych nie posiada, to w celu usunięcia naruszenia nieprawidłowości w toku wykonywania działań publicznych, powinien te informacje przetworzyć właśnie ze względu na szczególnie istotny interes publiczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny zruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa przy zaistnieniu jakich okoliczności decyzje podlegają uchyleniu. Sąd, dokonując oceny zasadności skargi A. Z. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782, zwana dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera przepis art. 6 u.d.i.p, w którym wymieniono m.in. informację o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, LexPolonica nr 2263509, wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2008 r., II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325, wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., akt I OSK 123/06, LEX 291357). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznych. Nie jest również sporne, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ władzy, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Sporny jest natomiast charakter żądanej informacji, tzn. czy jest to informacja o charakterze prostym, jak ocenia ją skarżący, czy też jest to informacja publiczna przetworzona, jak kwalifikuje ją organ. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "informacja przetworzona". Jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. określone zostało, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z powyższym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym określono, jaką informację należy kwalifikować jako informację przetworzoną. Przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; z 17 października 2006r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369). Jest to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. W przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tego rodzaju informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie także wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów. Odmowa udostępnienia informacji przetworzonej – orzekana w drodze decyzji, wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełni warunku, określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, którym jest konieczność wykazania, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku sporu między stronami co do charakteru żądanej informacji, obowiązkiem organu, który wobec uznania, iż udostępnienie informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wydaje decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji, jest wskazanie w tej decyzji dlaczego dokonał takiej kwalifikacji. Przy czym stanowisko organu musi odnosić się do okoliczności faktycznych sprawy, co oznacza, że powinnością organu jest wskazanie konkretnie, jakie czynności muszą być podjęte w sprawie, aby wytworzyć żądaną informację, tak aby możliwe było dokonanie kontroli tej oceny przez Sąd. Sąd, rozpatrując skargę na odmowę udostępnienia żądane informacji, musi bowiem w pierwszej kolejności zbadać, czy stanowisko organu, uznające żądaną informację za informację przetworzoną, jest prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzenie takiej oceny nie było możliwe. Organy obu instancji, w odwołaniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, prawidłowo odkodowały pojęcie "informacja publiczna przetworzona". Nie wskazały jednak, z przywołaniem okoliczności faktycznych istniejących w tej konkretnej sprawie, dlaczego taki charakter należy przypisać informacji żądanej przez skarżącego. W skarżonej decyzji organ podał, że o przetworzonym charakterze informacji świadczy zakres czasowy oraz konieczność segregacji pod względem trybu wszczęcia postępowania, który niewątpliwie wymagałby zaangażowania znacznej ilości środków, siły roboczej oraz zaburzyłby tok pracy inspektoratu. Taką argumentację organu należy ocenić jako zbyt ogólną, w istocie niepodlegającą weryfikacji, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Jak wynika z Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...], w Inspektoracie prowadzone są rejestry postanowień i decyzji administracyjnych. Istotnym jest zatem wskazanie, czy w oparciu o tej rejestry i dane w nich ujawnione, zważywszy zwłaszcza na kryteria, według których dokonuje się w tych rejestrach wpisów, możliwa jest realizacja, chociażby częściowa, żądania skarżącego. Koniecznym jest również wskazanie, czy w rejestrach tych wskazany jest tryb wszczęcia postępowania, a jeżeli nie, to szacunkowo jakiej ilości dokumentów należałoby dokonać segregacji, aby przygotować wnioskowane dane. W uzasadnieniu decyzji nie podano nawet przybliżonej ilości spraw objętych wnioskiem. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na przedłożone przez skarżącego półroczne wykazy, przygotowane przez organ dla Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Wynika z nich, że różnego rodzaju dane są w organie opracowywane, przy czym oznaczony w tych wykazach czas przeznaczony na przygotowanie danych dla potrzeb wypełnienia formularza np. 10 minut, może wskazywać, że zebranie danych dotyczących chociażby samowoli budowlanej (tylko jedna z informacji objętych wykazem) nie wymaga zaangażowania znacznej ilości środków, siły roboczej i nie zaburzałoby toku pracy Inspektoratu. Uwzględnienie powyższych okoliczności wskazuje na konieczność, w sytuacji, gdyby organ podtrzymał stanowisko co do charakteru żądanych informacji, takiego jego uzasadnienia, aby odnosiło się do okoliczności faktycznych, związanych z wnioskowaną informacją, ze szczególnym uwzględnieniem danych zawartych w prowadzonych rejestrach i ich ilości. Brak danych na temat ilości spraw, które należy posegregować nie pozwala na dokonanie oceny twierdzeń organu. Podkreślenia przy tym wymaga, że proste zestawienie dokumentów, które powstały w wyniku działań podejmowanych przez organ i stanowią podstawę opracowywania innej dokumentacji, nie świadczy o przetworzonym charakterze takiej informacji. Również konieczność dokonania analizy dokumentów pod względem ich treści nie czyni z żądanej informacji informacji przetworzonej. Są to zwykłe czynności, w wyniku których nie powstaje żadna nowa informacja. Rozpoznając ponownie sprawę, organ obowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi co do zakresu postępowania wyjaśniającego, które powinno poprzedzić bądź udostępnienie żądanej informacji publicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, w zależności od jego wyniku. Jednocześnie Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów związanych z oceną, czy uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ocena taka może być bowiem dokonywana w sytuacji, gdy charakter żądanych informacji nie będzie budził wątpliwości. Końcowo odnieść należy się do stwierdzenia organu odwoławczego, zawartego w ostatniej części decyzji, iż niedopuszczalne jest podawanie adresów konkretnych inwestycji w świetle ochrony danych osobowych. Wypowiedź ta nie została rozwinięta. Nie wiadomo zatem, czy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. miałby stanowić podstawę materialnoprawną decyzji. Stanowisko organu w tym zakresie powinno być jednoznaczne i zawierać stosowną argumentację. Jest to szczególnie istotne, gdy uwzględni się, że w zbiorze danych, żądanych przez skarżącego, nie wszystkie dane muszą odnosić się do osób fizycznych. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji zostało wydane w myśl art. 152 P.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a.