II SA/Wa 1118/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie G. B. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z żądaniem wydania zaświadczenia na okoliczność, czy w aktach sprawy w przedmiocie zwolnienia go ze służby zakończonej wydaniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], znajdują się dokumenty: - na podstawie którego/których ustalono, że po terenie, po którym strona prowadziła pojazd marki Fiat Bravo, znajdując się w stanie nietrzeźwości, odbywał się ruch lądowy w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, czyli dowodu, dokumentu, na podstawie którego ustalono znamię przestępstwa z art. 178a § 1 K.k. – "w ruchu lądowym" i tym samym na podstawie tych dokumentów/dowodów ustalono oczywistość popełnionego przestępstwa, - który potwierdza legalność, prawidłowość przeprowadzenia oględzin pamięci telefonu komórkowego strony marki Nokia - strony. Jednocześnie zaznaczył, że interes prawny żądającego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia jest oczywisty. W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant Wojewódzki Policji w K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia musi wykazać się interesem prawnym w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego albo wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. Stwierdzenie zawarte we wniosku, że interes prawny żądającego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia jest oczywisty, nie jest wystarczające do uznania przez organ administracji publicznej, że wnioskodawca wykazał jedną z przesłanek wymaganych wskazanym przepisem prawa. Ponadto, wskazane we wniosku okoliczności nie spełniają warunków przepisu art. 219 § 1 K.p.a. Obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie dotyczy bowiem okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpiła w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8.12.2017 ISA/Kr 915/17, LEX nr 2467436). Organ zaznaczył jednocześnie, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia G. B. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji wydana została decyzja, która utrzymana została zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powołanych regulacji organ uznał, że okoliczności, których potwierdzenia żąda wnioskodawca nie spełniają wymogów formalnych dotyczących zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a. Pismo to zostało podpisane przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. M. K. działającego z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. G. B. wniósł zażalenie na powyższe pismo do Komendanta Głównego Policji. W zażaleniu podniósł, że zgodnie art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zarzucił, że organ zamiast postanowienia ograniczył się do pisma, które w swej treści nie zawiera pouczenia o możliwości wniesienia środka odwoławczego. Jednocześnie wniósł o uchylenie pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 i art. 144 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia G. B. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, iż kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ocena, czy na pismo organu (Komendanta Wojewódzkiego Policji w K.) przysługuje zażalenie, innymi słowy czy pismo spełnia wymogi formalne postanowienia, od którego stronie przysługuje zażalenie. Zaznaczył, że przepis art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. zawiera wymogi formalne, które musi spełniać postanowienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalona została natomiast zasada, że brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, czy też postanowienia, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. O uznaniu pisma za postanowienie przesądza bowiem jego treść, a nie forma, a warunkiem takiego uznania jest posiadanie przez akt minimum elementów (wyżej wymienionych) niezbędnych do zakwalifikowania danego aktu jako postanowienia (decyzji). Jednym z elementów koniecznych do uznania danego aktu organu za decyzję lub postanowienie jest rozstrzygnięcie (osnowa). Brak rozstrzygnięcia w treści decyzji, czy postanowienia pozbawia dane pismo charakteru postanowienia (decyzji). Przy czym treści rozstrzygnięcia nie można domniemywać. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Komendanta Głównego Policji, bezspornym jest, że treść pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2019 r., nie spełnia kryteriów postanowienia, bowiem nie zawiera osnowy, która rozstrzygałaby o istocie sprawy. W treści wskazanego pisma powołano jedynie konkretne przepisy ustawy o Policji, wskazując, że podane w wystąpieniu z dnia [...] stycznia 2019 r. okoliczności nie spełniają określonych w nich warunków. Organ dokonując subsumcji tych norm winien natomiast wskazać w sposób niebudzący wątpliwości, iż stronie (wnioskodawcy) przyznaje bądź odmawia przyznania określonych uprawnień. Kryterium tego nie spełnia z pewnością sformułowanie, iż okoliczności wskazane przez G. B. w wystąpieniu z dnia [...] stycznia 2019 r. "nie spełniają warunków formalnych dotyczących zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a." Pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. ma charakter informacyjny. Trudno z niego wyodrębnić tę cześć, którą można uznać za osnowę rozstrzygnięcia, a to właśnie w niej powinna nastąpić konkretyzacja praw i obowiązków adresata. Jednocześnie Komendant wskazał, że żądanie G. B. zawarte w wystąpieniu z dnia [...] stycznia 2019 r. nie stanowi materii do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 K.p.a., bowiem na podstawie art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast G. B. domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego dane okoliczności sprawy w przedmiocie zwolnienia go ze służby zakończonej wydaniem decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2014 r. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wyrażonym w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., że okoliczności, których potwierdzenia żąda wnioskodawca nie spełniają wymogów formalnych dotyczących zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a. Tym samym, żądanie G. B. zawarte w wystąpieniu z dnia [...] stycznia 2019 r. w żaden sposób nie stanowi podstawy do rozstrzygania na podstawie art. 219 K.p.a. w formie postanowienia odmawiającego wydania żądanego zaświadczenia. Przywołując treść art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, iż wobec wniesienia przez G. B. środka zaskarżenia na akt, na który zażalenie nie przysługuje, należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. stało się przedmiotem skargi G. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego ww. postanowienie pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał treść art. 219 K.p.a. Zaznaczył, że w innej sprawie zakończonej postanowieniem Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2018 r. organ ten nie kwestionował, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. spełnia wymogi postanowienia. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie organu, w sprawie w której nie można zastosować art. 219 K.p.a. nie można też wydać postanowienia. Odmowa wydania postanowienia w formie postanowienia może być wydana tylko w przypadku, gdy żądanie wydania zaświadczenia dotyczy okoliczności określonych w art. 217 K.p.a. oraz na podstawie danych znajdujących siew zbiorach określonych w art. 218 K.p.a. Żądanie skarżącego nie mogło być natomiast potraktowane jako żądanie wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 K.p.a. Skarżący domagał się bowiem dokonania oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, która została prawomocnie zakończona. Dlatego pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. nie mogło być uznane za rozstrzygnięcie odmowne w rozumieniu art. 219 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r., którym stwierdzono niedopuszczalność wniesionego przez G. B. zażalenia na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. odmawiające wydania zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII K.p.a. Stosownie do treści art. 217 K.p.a., zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji publicznej na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie służy zatem potwierdzeniu, w formie urzędowej, określonych okoliczności faktycznych lub prawnych. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda wnioskodawca, 2) przez odmowę wydania zaświadczenia z uwagi na brak podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy w jego uzyskaniu, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Dwie ostatnie czynności organu, kończące postępowanie w sposób negatywny, przybierają formę postanowienia zaskarżalnego w drodze zażalenia do organu wyższego stopnia (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10, s. 58). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy przypomnieć, że Komendant Wojewódzki Policji w K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia uznał, iż stwierdzenie zawarte w tym wniosku, że interes prawny żądającego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia jest oczywisty, nie jest wystarczające do uznania przez organ administracji publicznej, że wnioskodawca wykazał jedną z przesłanek wymaganych wskazanym przepisem prawa. Ponadto organ stwierdził, że wskazane we wniosku okoliczności nie spełniają warunków przepisu art. 219 § 1 K.p.a. Obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie dotyczy bowiem okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpiła postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W konkluzji organ stwierdził, że okoliczności, których potwierdzenia żąda wnioskodawca nie spełniają wymogów formalnych dotyczących zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a. Pomimo więc nadania udzielonej odpowiedzi charakteru pisma, w istocie organ ten wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, na które - stosownie do art. 219 K.p.a. - przysługuje zażalenie. W dziale VII K.p.a. nie ma wprawdzie odesłania do pozostałych przepisów kodeksowych w kwestiach nieuregulowanych, ale z zasad wykładni systemowej można wyprowadzić wniosek, że postanowienie określone w art. 219 K.p.a. powinno zawierać wszystkie elementy przewidziane w art. 124 K.p.a. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 698). Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, w postanowieniu zamieszcza się: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie prezentowane jest jednocześnie stanowisko, wedle którego brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, czy też postanowienia, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. O uznaniu pisma za postanowienie przesądza bowiem jego treść, a nie forma, a warunkiem takiego uznania jest posiadanie przez akt minimum elementów (wyżej wymienionych) niezbędnych do zakwalifikowania danego aktu jako postanowienia (decyzji). W rozpoznawanej sprawie pismo organu z dnia [...] stycznia 2019 r. zawiera elementy pozwalające na uznanie go za spełniające podstawowe wymogi postanowienia. Ponadto z pisma tego jednoznacznie wynika, że organ odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia uznając, że okoliczności, których potwierdzenia żąda wnioskodawca nie spełniają wymogów formalnych dotyczących zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że takie rozstrzygnięcie organu stanowi w istocie odmowę wydania zaświadczenia i winno zostać podjęte zgodnie z art. 219 K.p.a. w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W konsekwencji Sąd uznał, że brak było podstaw do wydania przez Komendanta Głównego Policji postanowienia stwierdzającego niedopuszczalności zażalenia, u podstaw którego legło wadliwe przekonanie, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. nie stanowi postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Tym samym, Komendant Główny Policji wydał kontrolowane postanowienie z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Końcowo, zaznaczyć jeszcze trzeba, że w niniejszej sprawie Sąd swoją kontrolą objął jedynie zaskarżone postanowienie, natomiast nie dokonywał oceny merytorycznej w zakresie samej zasadności odmowy wydania zaświadczenia. Dokonanie takiej oceny przez Sąd będzie możliwe dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym, jeśli oczywiście dojdzie do zaskarżenia kolejnego orzeczenia organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze fakt, że stwierdzone powyżej naruszenia prawa niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, Sąd postanowił o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.