II SA/Wa 1119/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Danuta Kania (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] maja czerwca 2017 r. nr [...] , stosując art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zawiesił postępowanie z wniosku A. G. w sprawie renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016r., poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż Oddział ZUS w [...] w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. przekazał informację, że zostały złożone odwołania od decyzji Oddziału ZUS z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającej A. G. prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym oraz od decyzji z dnia [...] października 2015 r. odmawiającej wymienionej prawa do renty socjalnej w trybie zwykłym. Aktualnie, wobec wniesienia ww. środków zaskarżenia, toczy się postępowanie sądowe. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W świetle powyższego, zdaniem Prezesa ZUS, do czasu zakończenia postępowania o świadczenia w trybie zwykłym przez właściwy sąd należało zawiesić postępowanie w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku. Sprawa uprawnień do świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS zostanie rozpatrzona po prawomocnym zakończeniu postępowania o świadczenie w trybie zwykłym. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. A. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnik wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ już w chwili obecnej zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku, a rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego (w sprawie o sygn. akt [...]) nie jest w tym względzie konieczne. W przypadku uwzględnienia odwołania i przyznania renty rodzinnej w "normalnym" trybie organ będzie bowiem władny wstrzymać wypłatę renty specjalnej. Pełnomocnik zaznaczył również, że organ rentowy początkowo nie powoływał się na uzależnienie możliwości wydania decyzji w przedmiotowej sprawie od wydania wyroku przez Sąd Apelacyjny. Wskazywał wyłącznie, że decyzja nie może zostać wydana w związku z brakiem dokumentacji, która obecnie znajduje się w aktach Sądu. Dopiero kiedy wnioskodawczyni zwróciła się z prośbą o zwrócenie się do Sądu II instancji o niezbędną dokumentację, organ rentowy przedstawił ww. argumentację. Zdaniem pełnomocnika, do rozpoznania przedmiotowego wniosku wystarczyłaby wyłącznie odrobina dobrej woli organu rentowego oraz skorzystanie z przysługujących mu w postępowaniu sądowym uprawnień. Wystąpienie do Sądu ze stosownym wnioskiem nie tylko przyspieszyłoby postępowanie, ale także umożliwiłoby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W dalszej części wniosku pełnomocnik przedstawił okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej, wskazując, że skarżąca spełnia wszystkie wymogi określone w art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z FUS. Prezes ZUS postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ ponownie powołał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że pojęcie "zagadnienie wstępne" w rozumieniu ww. przepisu oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, natomiast właściwy jest inny organ administracji państwowej albo sąd. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. zostało zawieszone postępowanie w przedmiocie przyznania A. G. renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, bowiem postępowanie odwoławcze o świadczenie w trybie zwykłym nie zostało zakończone. W związku z powyższym, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego sprawa uprawnień A. G. do świadczenia w trybie wyjątku nie może być rozpatrzona. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. A. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wiosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2017 r. zarzucając naruszenie: - art. 98 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i zawieszenie postępowania, podczas gdy rozpatrzenie przedmiotowej sprawy - z przyczyn podawanych przez organ rentowy we wcześniejszych pismach - nie było zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Apelacyjny w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o sygn. [...], - 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mimo, że jako strona postępowania w postępowaniu odwoławczym organ rentowy miał możliwość pozyskania wszystkich niezbędnych do rozpoznania sprawy dokumentów. W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] maja 2017 r., 2) zawieszenie postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi pełnomocnik ponownie wskazał, że wbrew twierdzeniom Prezesa ZUS w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 98 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie Sądu II instancji (Sądu Apelacyjnego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) nie jest w tym względzie konieczne. Jeżeli bowiem Sąd uwzględni odwołanie i przyzna rentę rodzinną w normalnym trybie organ będzie władny wstrzymać wypłatę renty specjalnej. Zaznaczył również, że organ rentowy początkowo nie powoływał się na uzależnienie możliwości wydania decyzji w przedmiotowej sprawie od wydania wyroku przez Sąd Apelacyjny. Wskazywano wyłącznie, że decyzja nie może zostać wydana w związku z brakiem dokumentacji, która obecnie znajduje się w aktach tegoż Sądu. Dopiero kiedy wnioskodawczyni zwróciła się do organu rentowego o wystąpienie do Sądu o niezbędną dokumentację, pojawiło się powyższe uzasadnienie. Następnie pełnomocnik przedstawił sytuację zdrowotną i materialną skarżącej wskazując, iż skarżąca spełnia wszystkie warunki z art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach z FUS. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W myśl art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest to jedna z obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania, zatem w razie jej wystąpienia organ prowadzący postępowanie obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu też ma obowiązek badać w trakcie postępowania, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to powinno być przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX - stan prawny na 2016 r.). Wskazać więc należy, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze w ogóle rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym, czy prawomocnym, a nie o to, jak zostało rozstrzygnięte. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że A. G. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a dla przyznania wnioskowanego świadczenia konieczne jest łączne spełnienie następujących warunków: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie ma niezbędnych środków utrzymania. Nie jest również kwestią sporną, że przed wystąpieniem przez skarżącą z wnioskiem o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia istnienia bądź braku jej uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Jak wynika z akt sprawy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2016 r. oddalono odwołania A. G. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o odmowie prawa do renty rodzinnej z ubezpieczenia wypadkowego oraz od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2015 r. nr [...] o odmowie prawa do renty socjalnej. Od powyższego wyroku skarżąca w dniu [...] grudnia 2016 r. wniosła apelację do Sądu Apelacyjnego w [...]. Do dnia wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia sprawa zawisła przed Sądem Apelacyjnym nie została prawomocnie zakończona. Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji skarżąca bezpodstawnie kwestionuje zasadność postanowienia zawieszającego inicjowane przez nią postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, bowiem wynik sprawy przed sądem powszechnym może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie jej wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Skoro przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od niespełnienia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty, zaś skarżąca tych praw obecnie dochodzi w postępowaniu przed Sądem Apelacyjnym w [...], to jest oczywiste, że wynik toczącej się sprawy mieści się w kategorii zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zachodzi bowiem związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a zagadnieniem wstępnym. W powyższej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że spoczywanie sprawy o przyznanie świadczenia wyjątkowego może mieć miejsce m.in. wówczas, gdy strona dochodzi uprawnień do świadczeń w trybie "zwykłym", bowiem jedną z przesłanek przyznania renty w drodze wyjątku jest brak prawa do świadczeń "zwykłych". Jeżeli zatem niewadliwie ustalono, iż w toku pozostaje postępowanie co do prawa do renty z tytułu ustawowego, bo zapadłe w tej materii decyzje i wyroki są przedmiotem dalszego procedowania, to wyniki tych postępowań niewątpliwie mają wpływ na wynik sprawy niniejszej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2522/16, a także wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1959/17; publ. CBOSA). Wobec łącznego wystąpienia w sprawie wszystkich trzech przesłanek, obligujących organ administracji do zawieszenia postępowania z urzędu, tj. postępowanie jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej jego przedmiotem zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd i zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, należało uznać, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. W toku postępowania Prezes ZUS prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia, zatem brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie do zaakceptowania jest również argumentacja przedstawiona w skardze, iż podjęcie rozstrzygnięcia przez Sąd Apelacyjny w [...] nie jest konieczne, bowiem Prezes ZUS mógłby wstrzymać wypłatę na rzecz skarżącej renty przyznanej w drodze wyjątku, w sytuacji uznania jej uprawnienia do świadczenia w zwykłym trybie. Świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane jedynie osobie, która nie posiada prawa do świadczeń w trybie zwykłym. Ponadto, jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, przyczyną odmowy świadczeń w trybie ustawowym - renty rodzinnej po zmarłym ojcu skarżącej oraz renty socjalnej - jest brak u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy, na co dowody w postaci orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS oraz opinii biegłych sądowych znajdują się właśnie w aktach znajdujących się obecnie w sądzie powszechnym. Brak zaś całkowitej niezdolności do pracy, wykluczający w tym wypadku możliwość uzyskania świadczeń w trybie zwykłym, stanowi jednocześnie przesłankę wykluczającą wszelką możliwość przyznania renty w drodze wyjątku. Świadczenia z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS są kierowane wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy. Z tego również względu kwestia uprawnień skarżącej do renty w trybie zwykłym jest kluczowa dla rozstrzygnięcia jej wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.