II SA/Wa 1120/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Maria Werpachowska, Protokolant sekretarz Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], w przedmiocie zobowiązania K. D. do opuszczenia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] wraz ze wszystkimi osobami wspólnie z nim zamieszkującymi, opróżnienia oraz jego wydania, W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż przedmiotowy lokal jest zajmowany przez K. D. bez tytułu prawnego. Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] stwierdzona została z urzędu nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o przydziale stronie przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Decyzje te zostały następnie zweryfikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 412/13, oddalającym skargę oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1890/13, oddalającym skargę kasacyjną. Powyższe skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, ze skutkiem ex tunc. Strona zajmuje zatem przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego od samego początku, jak podkreślił organ. Strona wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], żądając jej uchylenia. W treści odwołania strona podniosła, iż organ dopuścił się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. K. D. nadmienił, że w przedmiotowej sprawie pozbawiono go fundamentalnego prawa do obrony oraz bezpodstawnego podjęcia zawieszonego postępowania. W treści decyzji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości stwierdził, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie. K. D. pełnił służbę w Służbie Więziennej. Posiada uprawnienie do emerytury w rozumieniu ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. A. S. jest funkcjonariuszem Służby Więziennej w służbie stałej. Jednak ani K. D., ani A. S., ani członkowie ich rodziny nie posiadają tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego skutkowało ex tunc tym, że K. D. oraz osoby wspólnie z nim zamieszkujące zajmują przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego od samego początku. Zgodnie z [...] Porozumienia w sprawie lokali mieszkalnych stanowiących własność [...] i pozostających w dyspozycji Służby Więziennej z przeznaczeniem na kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy Służby Więziennej z dnia [...] sierpnia 2014 r. zawartego pomiędzy [...] a Dyrektorem Generalnym Służby Więziennej, lokale stanowiące własność [...], a przekazane do dyspozycji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, będą przeznaczane wyłącznie na kwatery tymczasowe zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o Służbie Więziennej. Lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku przy ul. [...] w [...] został objęty ww. porozumieniem. K. D. nie jest uprawniony do przydziału kwatery tymczasowej. W tych warunkach, wydanie decyzji o opuszczeniu i opróżnieniu lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, który jest zajmowany bez tytułu prawnego, było obligatoryjne, bez względu na kolejne postępowania uruchamiane przez stronę. Okoliczności te implikowały skierowanie przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Wykonując swoje zadania nadzorcze, wynikające z podległości Służby Więziennej, Sekretarz Stanu zwrócił uwagę Dyrektorowi Generalnemu Służby Więziennej, że kolejne postępowania administracyjne, które uruchamia K. D., choć dotyczą lokalu mieszkalnego zajmowanego bez tytułu prawnego przez ww., to nie wstrzymują wykonania ostatecznych decyzji, potwierdzonych prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. Organ odwoławczy podziela ocenę, iż kolejne postępowania uruchamiane przez K. D. są działaniem na zwłokę. Tym sposobem od dnia 14 kwietnia 2015 r., kiedy zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1890/13, upłynęły już trzy lata, a strona wraz z rodziną nadal zajmują przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii zgłaszanych przez stronę w niniejszym postępowaniu. Podnoszone przez stronę zarzuty, które nie dotyczą przedmiotu niniejszej sprawy, również wskazują na działania strony ukierunkowane wyłącznie na przedłużenie postępowania. Materiał dowodowy w sprawie, w ocenie organu odwoławczego, został zgormadzony kompleksowo i prawidłowo. Wniosek o dołączenie akt znajdujących się w sądzie, zdaniem organu odwoławczego, w sposób ewidentny zmierza w kierunku przedłużenia postępowania. Gdyby K. D. sam zwolnił lokal zajmowany bez tytułu prawnego, doprowadziłoby to do stanu zgodnego z prawem. Odpadłaby wówczas obligatoryjna konieczność wydania decyzji o jego opróżnieniu i nie byłoby potrzeby prowadzenia przedmiotowego postępowania. Tymczasem, zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego determinuje konieczność prowadzenia postępowania o jego opróżnienie. Starania podejmowane przez stronę o przydział lokalu, a także uruchamiane kolejne postępowania dotyczące tego lokalu, nie zmieniły sytuacji, a strona zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Prowadzone postępowanie ma zatem w efekcie doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Zarzut pozbawienia prawa do obrony, w ocenie organu odwoławczego, jest bezpodstawny. W postępowaniu zostały wykonane zalecenia wskazane w uzasadnieniu decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], uchylającej poprzednią decyzję o opróżnieniu lokalu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Został ustalony krąg osób, którym należy doręczać rozstrzygnięcia i inne pisma w sprawie. Podejmowane czynności w tym zakresie zostały w sposób właściwy udokumentowane, co znajduje wyraz w aktach sprawy. Właściwe pouczenia i zawiadomienia zostały doręczone stronom. Została zapewniona stronom możliwość czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji. Potrzebny materiał dowodowy został zgromadzony i poddany ocenie. Zaskarżona decyzja nie ma charakteru uznaniowego. W ustalonym stanie faktycznym, wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego zajmowanego bez tytułu prawnego, jest obligatoryjne w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w przedmiotowym lokalu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące. W tych okolicznościach zarzuty podnoszone w odwołaniu w zakresie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w ocenie organu odwoławczego, nie zasługują na uwzględnienie. K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: ‒ art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez zachowania ustawowego obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywateli; ‒ art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez zachowania ustawowego obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; ‒ art. 9 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez zachowania ustawowego obowiązku zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; ‒ art. 10 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez zachowania ustawowego obowiązku, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; ‒ art. 24 § 1 pkt 5 oraz § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przez pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji i wobec którego istnieją uprawdopodobnione okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego wydanie przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej decyzji o opróżnieniu zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowiło jawne złamanie zasad postępowania wskazanych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 802/16 oraz w postanowieniu Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w z dnia [...] lipca 2016 r. [...]. Zaskarżona decyzja jest wykonaniem poleceń zawartych w piśmie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości [...], z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...]. Skarżący nadmienił także, że skarżoną decyzję podpisał [...] – Sekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości. Jest to ten sam pracownik urzędu administracji publicznej, który podpisał polecenia zawarte w piśmie adresowanym do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] kwietnia 2017 r. [...]. Uzasadniony jest zatem zarzutu, iż skarżona decyzja wydana została z oczywistą obrazą art. 24 § 1 pkt 5 oraz § 3 k.p.a. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") – podlegała decyzja nakazująca opuszczenie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] przez K. D. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie z nim zamieszkującymi, opróżnienia oraz jego wydania. Podkreślić należy, że stosownie do art.134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazuje zatem przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu od udziału w postępowaniu. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu, jest fakt wydania przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości pana [...] działającego z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], pomimo skierowania w dniu [...] kwietnia 2017 r., w toku postępowania administracyjnego, do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej pisma nr [...]. Rozważania dotyczące podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 oraz § 3 k.p.a. rozpocząć należy od przedstawienia instytucji wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie. Celem instytucji, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie merytorycznemu ze swej istoty obiektywnemu rozpatrzeniu. Przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź istniejącym na mocy przepisów prawa. Natomiast "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., odnosi się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy czynności procesowych, a więc czynności wpływających wprost na załatwienie sprawy. Formułując powyższy pogląd, skład orzekający Sądu podziela kierunek wykładni zaprezentowany w orzeczeniu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt IIOPS2/09, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Podobny pogląd prezentują niektórzy przedstawiciele doktryny (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck wyd. 11, str. 153, M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II str. 221-222, Zakamycze 2005). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu [...] kwietnia 2017 r. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości pan [...] skierował do dyrektora Generalnego Służby Cywilnej ww. pismo, w którym między innymi stwierdził, iż (...) przedmiotowy lokal powinien zostać niezwłocznie opróżniony. Sekretarz Stanu wyraził pogląd, że: "W przypadku lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego przez Pana K. D., obowiązek rozstrzygnięcia w przedmiocie opróżnienia tego lokalu spoczywa na Panu Dyrektorze. Kolejne postępowania administracyjne uruchamiane przez Pana K. D., choć dotyczą przedmiotowego lokalu, to w żaden sposób nie wstrzymują wykonania ostatecznych decyzji, które zostały potwierdzone prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. Pan K. D. zajmuje zatem bez tytułu prawnego lokal mieszkalny nr [...] zlokalizowany przy ul. [...] w [...], od dwóch lat po zakończeniu sprawy prawomocnym wyrokiem, a Służba Więzienna nie podejmuje skutecznych działań celem opróżnienia tego lokalu, wskutek czego nie wykonywane są ostateczne decyzje administracyjne, które zostały potwierdzone prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych. Taką sytuację uważam za niedopuszczalną. Tym bardziej, że stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale lokalu doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego, decyzji o przydziale, ze skutkiem ex tunc, a zatem przedmiotowy lokal jest zajmowany bez tytułu prawnego przez Pana K. D. od samego początku. Trudno w tych okolicznościach nie zwrócić również uwagi, że przedmiotowy lokal mieszkalny powinien aktualnie być przeznaczony na kwaterę tymczasową i być wykorzystywany do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy uprawnionych do przydziału tego rodzaju kwatery." Pismo powyższe wskazuje, że ww. Sekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji, wyrażając swój pogląd co do sposobu jej rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji, nie kwestionując – co oczywiste – uprawnień Sekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości do nadzorowania podległych mu służb, winien on zostać wyłączony z podejmowania z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości decyzji w trybie odwoławczym w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym. Trzeba bowiem pamiętać, że regulacja wyłączenia pracownika w trybie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma przeciwdziałać przenoszeniu ocen formułowanych przez konkretnego pracownika na postępowanie służące weryfikacji pierwotnej decyzji. Dodać należy, iż sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien zastosować się do oceny prawnej wynikającej z powyższych rozważań. Wobec stwierdzenia opisanej wady prawnej Sąd stwierdza, że przedwczesnym byłoby dokonywanie oceny zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Mając na uwadze powyższe rozumienie przepisu prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.