II SA/Wa 1121/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery postanawia odrzucić skargę. I. W. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Skarżący, kwestionując prawidłowość wydanej decyzji, wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując, że ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery jest sprawą cywilnoprawną, do której nie ma zastosowania tryb administracyjny, przewidziany dla spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też zasadną była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] dotyczącej ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Artykuł 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Oznacza to, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać, czy zaskarżona decyzja podlega jego kontroli. Dokonując zaś tego rodzaju ustalenia, nie można poprzestać na zbadaniu, czy zaskarżony akt mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 powołanej wyżej ustawy, lecz należy również uwzględnić regulacje szczególne, na mocy których kognicja sądowoadministracyjna została w ogóle wyłączona. Z samego bowiem faktu, że skarga dotyczy decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 ww. ustawy), nie da się wyprowadzić wniosku, że przedmiot sprawy nią objętej podlega kontroli sądu administracyjnego, albowiem to nie prawna forma działania organu administracji publicznej determinuje właściwość sądu administracyjnego, lecz przedmiot sprawy administracyjnej, załatwianej w jednej z takich form. W sprawie niniejszej przedmiotem skargi jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Chodzi więc o decyzję podjętą w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Należy zaznaczyć, że decyzja podjęta w trybie nadzwyczajnym podlega kontroli sądu administracyjnego, jeżeli przedmiot decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wskazuje na właściwość sądu administracyjnego w sprawie nią załatwionej. Tymczasem ustalenie średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery nie jest sprawą sądowoadministracyjną. Jest natomiast częścią sprawy cywilnej, zgodnie bowiem z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.), ekwiwalent, o którym mowa w jej art. 24 ust. 1 pkt 2, wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału rejonowego Agencji a osobą uprawnioną. Ustawa ta ściśle określa sytuacje, w których wydawane są decyzje administracyjne. W przepisach art. 13 ust. 1-3 wyznacza organy właściwe do wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej związanych m.in. z zakwaterowaniem stałym i tymczasowym żołnierzy zawodowych oraz z wypłatą świadczeń pieniężnych wynikających z prawa do osobnej kwatery stałej. W art. 13 ust. 4 ustawy zawarto dla dyrektorów oddziałów rejonowych i terenowych upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych w dalszych przepisach ustawy, na zasadach i w trybie wynikającym z przepisów o postępowaniu administracyjnym. To oznacza, że dalsze przepisy ustawy wskazują sprawy, w których organy działają na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisami takimi są art. 30, art. 38, art. 42 i art. 44 ustawy, regulujące tryb postępowania przy przydziale kwater, ich zwalnianiu i przekwaterowaniu, stanowiąc wprost o wydawaniu decyzji w tych sprawach. W rozpoznawanej sprawie ustawodawca nie pozostawił wątpliwości, stanowiąc w art. 47 ust. 1 ustawy o wypłacaniu ekwiwalentu na podstawie umowy. Żaden z przepisów ustawy nie wskazuje, aby zawarcie umowy poprzedzało postępowanie administracyjne, zmierzające do ustalenia osoby uprawnionej i warunków zawarcia umowy. To, że wypłatę ekwiwalentu realizuje się na wniosek osoby uprawnionej, zarejestrowanej w oddziale rejonowym Agencji, na podstawie umowy zawartej między tą osobą a dyrektorem oddziału rejonowego Agencji, wcale nie przesądza o konieczności wydania w tym celu decyzji administracyjnej, wskazującej osobę uprawnioną do zawarcia umowy i ustalającej średnią cenę rynkową zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla potrzeb wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawa prawna do wydania decyzji musi wynikać z przepisów prawa. Gdy ustawodawca - jak w tym przypadku - przewidział dla tej czynności formę umowy, a więc czynności cywilnoprawnej, wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowiłoby wadę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powodującą jej nieważność. Jak już zostało wskazane, ustalenie średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery jest elementem sprawy cywilnej. Ustalenie to służy wszystkim zainteresowanym przy wyliczaniu wysokości ekwiwalentu, ma zatem charakter generalny, stanowiący wewnętrzną czynność organu (czynność arytmetyczną), co uniemożliwia także przyjęcie, że jest to czynność z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), sprawy z zakresu prawa cywilnego są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych sądów. Sprawami z zakresu prawa cywilnego, objętymi właściwością sądów powszechnych, są sprawy dotyczące m.in. należności cywilnoprawnych, wynikających z zawieranych umów. Ustalenie średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery współtworzy sprawę cywilną (sprawę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery) i nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie stanowi także czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest również przepisów szczególnych, które w tego rodzaju sprawach przewidywałyby możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania spraw w tym zakresie (brak kognicji). Nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny, ale także sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie i zakresie osoba zainteresowana realizuje swoje roszczenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt I OSK 279/07, ONSAiWSA 2008/6/94). Skoro decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym podlega kontroli sądowoadministracyjnej tylko wtedy, gdy przedmiot sprawy pozwala na taką kontrolę wobec decyzji podjętej w trybie zwykłym, to brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery powoduje, że skarga na decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w ww. przedmiocie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 47 ust. 1 omawianej ustawy uwzględniają liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane pod rządami jej przepisów (por. postanowienia z dnia 11 stycznia 2002 r. o sygn. akt I SA 1411/00, z dnia 21 lutego 2002 r. o sygn. akt I SAB 195/01, z dnia 27 czerwca 2002 r. o sygn. akt I SA 1479/02, z dnia 27 września 2002 r. o sygn. akt I SA 1662/02, z dnia 11 czerwca 2003 r. o sygn. akt I SAB 35/03, niepublikowane, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. o sygn. akt OSK 447/04, ONSAiWSA 2004/3/69), a także wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2003 r. o sygn. akt IV CKN 320/01 (niepublikowany) i z dnia 8 marca 2005 r. o sygn. akt IV CK 477/04 (LEX nr 177271). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.