II SA/Wa 1121/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2053/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy stosowania przepisów ustawy. Sąd w uzasadnieniu powyżej określonego wyroku stwierdził, że organ błędnie ocenił przesłankę "krótkotrwałości". Stanowi to niewątpliwie brak dopełnienia należytej staranności w załatwieniu sprawy, która właśnie ze względu na materię poddaną uznaniowej decyzji organu wymaga rzetelnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych jej elementów zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz.735) dalej " k.p.a.", a także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej. W ocenie Sądu pomimo, że organ stwierdził, że nie kwestionuje "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" przez skarżącego, to nie dokonał interpretacji tego pojęcia, ani nie uzasadnił swojego stanowiska. Ponadto organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", jednak nie rozważył okoliczności faktycznych sprawy w odniesieniu do tej przesłanki wskazując jedynie, że skarżący "nie miał wybitnych osiągnięć w służbie", które można by uznać za wyróżniające na tle pozostałych funkcjonariuszy. W tym zakresie stanowisko organu również nie zostało uzasadnione. Sąd nie podzieli oceny organu, że są dla niego wiążące informacje przekazane przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. O ile są one kwestionowane, to obowiązkiem organu jest przeprowadzenie niezbędnych czynności, aby istniejące w tym zakresie wątpliwości usunąć. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie dokonał bowiem wykładni pojęć nieostrych, nie poczynił także niezbędnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 przedmiotowej ustawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji decyzja organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a przedmiotowej ustawy została wydana z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec M. G. art 15c, art. 22a i art. 24a poniżej określonej ustawy. Decyzja została wydana na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". Decyzja została wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 1 rok i 11 miesięcy. Całkowity okres służby to 19 lat, 9 miesięcy i 7 dni. Zdaniem organu nie można tutaj mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ocenie wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, co wynika z opinii służbowych, licznych wyróżnień, odznaczeń i awansów służbowych Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki skutkujące wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Skarżący we wniesionej skardze zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) - art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; b) - art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: - brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, przekroczenie granic uznania administracyjnego i wydanie arbitralnego rozstrzygnięcia w oparciu o liczne domniemania, tj. rozstrzygnięcie w sposób swobodny i zupełnie dowolny, co nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym; - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien zostać w sprawie zastosowany, dokonanie dowolnej, wybiórczej, jednostronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego z naruszeniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, a także z pominięciem powołanych przez skarżącego wyjątkowych okoliczności pełnienia służby w Policji z narażeniem życia lub zdrowia i pominięcie tych okoliczności przy ocenie spełnienia przesłanki określonej ustawą zaopatrzeniową, a stanowiącej dodatkowy kwantyfikator do oceny szczególnie uzasadnionego przypadku; - poczynienie błędnych ustaleń faktycznych powziętych za podstawę wydania decyzji, tj. błędnego ustalenia, że zainteresowany służył w SB (był na etacie SB), był częścią tej formacji, z czego czerpał określone, wymierne korzyści, oraz należał do ZSMP , podczas gdy wnioski takie nie płyną ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. 2. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, które miało wpływ na wynik sprawy: - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że służba wnioskodawcy nie wypełnia przesłanek zawartych w tym przepisie, tj. nie ma charakteru krótkotrwałego i nie zachodzi szczególnie uzasadniony, z uwagi na uznanie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" organ rozumiał jako przesłankę odrębną, ale która musi być spełniona łącznie z przesłankami wymienionych w ust. 1 pkt 1 i 2, podczas gdy literalne brzmienie ust. 1 wskazuje, iż przez szczególnie uzasadniony przypadek należy rozumieć łączne spełnienie przesłanek określonych w pkt 1 i 2 tego ustępu, co w konsekwencji spowodowało odmowę wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sytuacji gdy na gruncie niniejszej sprawy prawidłowa ocena wymienionych przesłanek prowadzi do wniosku przeciwnego; - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i arbitralne przyjęcie, że okres 1 roku i 11 miesięcy w stosunku okresu niemal 20 lat służby w Policji, nie jest okresem krótkotrwałym w rozumieniu przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, podczas gdy okres ten w stosunku do całego okresu aktywności zawodowej jest wielokrotnie mniejszy i tym samym krótkotrwały, co w konsekwencji doprowadziło do wydania krzywdzącej i rażąco niesprawiedliwej decyzji. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewskazaniu, iż przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże, jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej, przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy przez organ z uwzględnieniem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, publ. CBOSA) oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12). Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2053/19/20 przesądził, że organ dokonał nieprawidłowej oceny krótkotrwałości służby skarżącego oraz charakteru pełnionej przez niego służby. Podanie, że skarżący był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej nie ma znaczenia w sprawie. Okoliczność ta nie może mieć wpływu na charakter pełnionej służby. Sąd w wyroku wyraźnie wskazał na konieczność zbadania i wyjaśnienia kwestii związanej ze służbą skarżącego. Tego organ nie uczynił. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę zgodnie z wytycznym zawartymi w powyżej określonym wyroku. W tych okolicznościach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.