II SA/Wa 1122/07

5 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu służby oddala skargę. II SA/Wa 1122/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. przyznał [...] W. S. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, tj. w styczniu 2006 r., dodatek za pełnienie służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych w pełnej wysokości według pierwszego stopnia szkodliwości. Podstawą tej decyzji był m.in. art. 80 ust. 1 punkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), a także § 4 punkt 8, § 7 ust. 1 punkt 1, § 8 oraz § 26 ust. 3 i 4 oraz § 27 ust. 1 punkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), zwanego też dalej "rozporządzeniem". Organ wskazał w uzasadnieniu, że ostatnim miesiącem zawodowej służby skarżącego był styczeń 2006 r. W okresie służby otrzymywał przedmiotowy dodatek w różnych okresach według różnych stopni szkodliwości - tj. według stopnia pierwszego oraz trzeciego. Ostatnio skarżący otrzymywał ten dodatek w okresie od 1 stycznia 2003 r. do 13 lipca 2003 r. według pierwszego stopnia szkodliwości. W dniu 30 czerwca 2003 r. spełniał on warunki uprawniające do przywrócenia obowiązującego do tego dnia dodatku. W zakresie przywrócenia dodatku stosuje się odpowiednio, według organu, § 8 ust. 2 punkt 1 rozporządzenia. Nakazuje on przyjęcie do określenia wskaźnika relacji miesięcznej kwoty dodatku do kwoty bazowej, kwoty ustalonej z dnia utraty przez żołnierza prawa do otrzymywania dodatku. W chwili utraty tego prawa, tj. w dniu 13 lipca 2003 r., skarżący otrzymywał dodatek według pierwszego stopnia szkodliwości. Ponieważ zaś służył on w warunkach szkodliwych ponad 10 lat, to zgodnie z § 7 ust. 1 punkt 1 rozporządzenia przysługuje mu w ostatnim miesiącu służby dodatek w pełnej wysokości. Dodatek przywrócono w relacji miesięcznej kwoty dodatku do kwoty bazowej z dnia utraty prawa do jego otrzymywania, tj. z dnia 13 lipca 2003 r., wynoszącej 3% uposażenia bazowego. Organ określił ponadto datę "wejścia w życie" decyzji ("z dniem podpisania") oraz "moc obowiązywania" (1 lutego 2006 r.). W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że zgodnie z § 26 ust. 4 rozporządzenia powinno się zastosować w jego sprawie § 8. Z kolei ust. 3 § 8 odsyła do § 5. Natomiast § 5 przyznaje prawo do dodatku specjalnego według korzystniejszej stawki. Korzystniejszą dla niego stawką byłoby przyznanie dodatku według trzeciego, a nie pierwszego stopnia szkodliwości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dowódca Sił Powietrznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ocenił, że § 5 rozporządzenia nie ma zastosowania do przywracania żołnierzowi w ostatnim miesiącu pełnienia służby jednego dodatku otrzymywanego w różnych wysokościach. Przepis ten stosuje się bowiem w razie spełniania przez żołnierza równocześnie warunków do otrzymywania dodatku na podstawie różnych paragrafów, a nie na podstawie tego samego paragrafu określającego różną wysokość dodatku. Organ odwoławczy uznał też za wadliwy zapis decyzji z 2 lutego 2007 r. dotyczący jej obowiązywania, co jednak nie stanowi - w opinii organu - wady istotnej. Zapis ten nie pozostaje bowiem w żadnym związku z faktem przyznania dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby, tj. w styczniu 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] kwietnia 2007 r. skarżący powtórzył, że należało w jego sprawie zastosować § 8 ust. 3 rozporządzenia, a w konsekwencji - odpowiednio § 5 i § 7 ust. 1, 2 i 4. Organ I instancji nie zastosował § 5 rozporządzenia, zaś organ odwoławczy - wadliwie go zinterpretował. Tymczasem § 5 ust. 1 stanowi, że żołnierzowi spełniającemu równocześnie warunki do otrzymywania dodatku specjalnego na podstawie § 9, 11, 13, 15, 17 - 20, przyznaje się dodatek specjalny ustalony w najwyższej stawce miesięcznej. Powyższa regulacja, zgodnie z § 5 ust. 2, ma zastosowanie w przypadku zbiegu uprawnień do dodatku według różnych stawek. W przypadku przyznania dodatku istnieje zarówno możliwość spełnienia przez żołnierza warunków do otrzymywania dodatku na podstawie różnych przepisów rozporządzenia (np. pełnienie przez pilota służby na okręcie), jak i zbiegu uprawnień do dodatku według różnych stawek (np. służba w centrach radioodbiorczych, które znajdują się na wysokości). W takim przypadku przyznaje się żołnierzowi dodatek w najwyższej stawce. Jednakże w przypadku przywrócenia dodatku, jak w niniejszej sprawie, żołnierz nigdy nie będzie pobierał dodatku z różnych tytułów, lub z jednego tytułu, ale w różnych stawkach. Odpowiednie stosowanie § 5 rozporządzenia oznacza więc, w ocenie skarżącego, konieczność uwzględnienia dodatku przysługującego kiedykolwiek w całym okresie służby. Wyraz "równocześnie" oznacza tu "w ciągu całego przebiegu służby". Skoro w okresie służby skarżący otrzymywał dodatek m.in. według trzeciego stopnia szkodliwości, to organy powinny wybrać stawkę najwyższą, jaka mu kiedykolwiek w czasie służby przysługiwała, tj. stawkę według tego właśnie, tj. trzeciego stopnia szkodliwości. Stanowisko organów skutkowało następnie, w ocenie skarżącego, naruszeniem przepisów Kpa - art. 107 § 3, art. 7, art. 8 i art. 11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uznał, że konieczne jest nadawanie wyrazom aktu prawnego znaczenia zgodnego z ich potocznym rozumieniem. Skoro brak jakichkolwiek podstaw do rozumienia wyrazu "równocześnie" w taki sposób, jak czyni to skarżący, czyli "w ciągu całego przebiegu służby", to wyraz ten należy rozmieć jako "w tym samym czasie". Na takie rozumienie tego wyrazu wskazuje § 8 ust. 2 punkt 1 i § 7 ust. 1 punkt 2 rozporządzenia. Odpowiedniość stosowania § 5 oznacza stosowanie zgodne z charakterem instytucji przywracania dodatku określonej w § 8. Wykładnia § 5 zaprezentowana przez skarżącego wynika z jego doraźnego interesu i nie uwzględnia całokształtu regulacji rozporządzenia. Organ nie zgodził się też z zarzutami naruszenia prawa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie są bezsporne. Skarżący pełnił zawodową służbę wojskową do lutego 2006 r. W czasie tej służby otrzymywał on - w różnych jej okresach - dodatek z tytułu pełnienia służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych, przy czym otrzymywał go zarówno według pierwszego, jak i według trzeciego stopnia szkodliwości. Łączny czas otrzymywania tego dodatku przekroczył 10 lat, a ostatnim dniem jego otrzymywania był 13 lipca 2003 r. Przysługujący w tym dniu dodatek ustalony był według pierwszego stopnia szkodliwości. Skoro okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są bezsporne, to stwierdzić należy, że spór między stronami sprowadza się do różnego rozumienia przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Dokonując wykładni tych przepisów zacząć należy od § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.). Przepis ten przywracał, w ostatnim miesiącu służby, dodatek m.in. za służbę w warunkach szkodliwych lub uciążliwych, tym żołnierzom, który którzy prawo do tego dodatku utracili. Skarżący utracił to prawo po dniu 13 lipca 2003 r. W związku z wejściem w życie, w dniu 1 lipca 2004 r., aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 8 czerwca 2004 r., uprawnienie do przywrócenia tego dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby zostało przyznane na mocy § 26 ust. 3 tego właśnie, aktualnego rozporządzenia - skarżący spełniał bowiem warunki uprawniające do przywrócenia dodatku na podstawie rozporządzenia wcześniejszego. W zakresie przyznawania dodatków w ostatnim miesiącu służby, w tym dodatku za służbę w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych, stosuje się odpowiednio § 8 rozporządzenia z tym wyjątkiem, że zamiast instytucji "kwoty bazowej" należy zastosować znane poprzedniemu rozporządzeniu "uposażenie bazowe" (§ 26 ust. 4 punkt 2 rozporządzenia). Jak słusznie wskazują organy, a także zauważa skarżący, w zakresie przyznawania dodatku, m.in. za służbę w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy § 5 i § 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia (8 ust. 3 rozporządzenia). Poza sporem jest, że w sprawie skarżącego organy prawidłowo, "odpowiednio" zastosowały § 7 ust. 1 - skoro łączny czas pełnienia przez niego służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych przekroczył 10 lat, to przywrócony w ostatnim miesiącu służby dodatek powinien być ustalony jako dodatek w pełnej wysokości. Taki też dodatek został skarżącemu przywrócony. Jednakże nie sposób zgodzić się z wykładnią przepisów dokonaną przez skarżącego, a dotyczącą odpowiedniego stosowania § 5 rozporządzenia. Otóż myli się skarżący kiedy twierdzi, że pomiędzy sytuacją przyznawania dodatku, a jego przywracaniem, istnieje na tyle istotna, jakościowa różnica, iż użyty w § 5 wyraz "równocześnie" oznacza konieczność uwzględniania, przy wyborze stopnia szkodliwości, całego okresu pełnienia służby. Tak, jak w przypadku przyznawania dodatku specjalnego w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych dodatków (albo do tego samego dodatku, lecz w różnych stawkach) konieczne jest przyznanie tylko jednego dodatku w najwyższej, a więc najkorzystniejszej dla żołnierza stawce, tak też w razie przywracania dodatku w ostatnim miesiącu służby konieczne jest jego przywrócenie w tej samej, najkorzystniejszej stawce - o ile taki zbieg zachodzi. Nie jest bowiem prawidłowe rozumowanie, że taki zbieg, gdy chodzi o przywracanie dodatku, nie jest możliwy. W § 8 ust. 2 rozporządzenie nakazuje przyjąć za miarodajną, dla ustalania wysokości przywracanego dodatku, datę utraty przez żołnierza prawa do tego dodatku. W niniejszej sprawie datą tą jest 13 lipca 2003 r. Gdyby więc w dniu 13 lipca 2003 r. skarżący był uprawniony, poza dodatkiem z tytułu służby w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub uciążliwych, np. do dodatku z tytułu wykonywania skoków ze spadochronem (§ 15 rozporządzenia) oraz z tytułu służby w etatowych patrolach rozminowania (§ 19 rozporządzenia), to przywrócony mu dodatek w ostatnim miesiącu służby musiałby mieć najwyższą z ustalonych wysokość. Analogicznie należałoby postąpić, gdyby w dniu 13 lipca 2003 r. skarżącemu przysługiwał dodatek z jednego tytułu, ale w różnych stawkach - wówczas konieczne byłoby przywrócenie dodatku według maksymalnej stawki. Skoro więc, jak wyżej wyjaśniono, miarodajna dla ustalenia wysokości przywracanego dodatku jest jego wysokość z daty utraty prawa do dodatku, to organy zasadnie przyjęły jako podstawę ustalania tej wysokości pierwszy stopień szkodliwości lub uciążliwości warunków pełnienia służby przez skarżącego. W dniu 13 lipca 2003 r. otrzymywał on dodatek według tego właśnie, pierwszego stopnia szkodliwości. W niniejszej sprawie nie nastąpił żaden zbieg uprawnień do dodatków z różnych tytułów lub w różnych stawkach (organ odwoławczy niezasadnie przyjmuje, że taki zbieg nie może mieć miejsca). Interpretacja przepisów rozporządzenia zaprezentowana przez skarżącego czyni z wysokości dodatku przysługującego w dniu utraty prawa do niego okoliczność prawnie obojętną. Niezależnie bowiem od tego, jaka była ta miesięczna kwota dodatku w ostatnim dniu jego otrzymywania, przyjąć należałoby wysokość, która była najwyższa na przestrzeni całego okresu służby, na jakimkolwiek jej etapie. Taka interpretacja abstrahuje jednak od § 8 ust. 2 punkt 1 rozporządzenia, dla którego wysokość dodatku w chwili utraty prawa do niego jest okolicznością prawnie relewantną. Taką interpretację należy zatem ocenić jako interpretację contra legem. Poza tym, gdyby taka miała być intencja ustawodawcy, to intencję tę można było wyrazić wprost stanowiąc, że żołnierzowi w ostatnim miesiącu pełnienia służby przysługuje taki dodatek, jaki w maksymalnej stawce miesięcznej przysługiwał mu kiedykolwiek w całym okresie służby. Ponadto przyjęte w rozporządzeniu rozwiązanie, polegające na przywróceniu (do celów ustalenia podstawy emerytury) dodatku w ostatnim dniu pełnienia służby, wydaje się stanowić racjonalny kompromis pomiędzy dwoma możliwymi, z punktu widzenia aksjologicznego, wyborami - z jednej strony przywróceniem tego dodatku (jak chce skarżący) w maksymalnej wysokości pobranej w całym okresie służby, choćby był on pobrany zaledwie przez jeden miesiąc, a - z drugiej strony - zupełnym pozbawieniem prawa do tego dodatku i nieuwzględnianiem go dla potrzeb wymiaru emerytury, jeśli nie był on pobierany aż do zwolnienia ze służby. Z uwagi na fakt, że - w ocenie Sądu - organy zasadniczo prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, niezasadne są zarzuty skarżącego o charakterze procesowym (skarżący wiąże te zarzuty z naruszeniem prawa materialnego). Organy nie popełniły więc błędu polegającego na pominięciu § 8 ust. 3 rozporządzenia. Nie naruszyły też art. 107 § 3 Kpa - prawne uzasadnienie decyzji jest prawidłowe, a uzasadnienie faktyczne - wystarczające wobec nieistnienia sporu co do okoliczności faktycznych. Także niezasadny jest zarzut naruszenia innych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7, 8 i 11 Kpa. Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2007 r. - Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w W. bezpodstawnie określił datę wejścia w życie wydanej przez siebie decyzji. Taka instytucja prawna jak "wejście decyzji w życie" nie istnieje. Nie istnieje też "moc obowiązywania" decyzji administracyjnej. Niemniej podzielić należy pogląd, że te błędy organu I instancji nie stanowią istotnej wady decyzji - nie są one zamieszczone w jej części dyspozytywnej, nie pozostają w żadnym związku z rozstrzygnięciem, nie mogą być też potraktowane jako nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kpa. Te dwa rozstrzygnięcia organu I instancji (dotyczące wejścia w życie decyzji oraz mocy jej obowiązywania) uznać należy za prawnie obojętne. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z prawem obowiązującym w chwili ich wydania i na podstawie stanu faktycznego istniejącego w tej dacie. Nie zawierają one wad skutkujących koniecznością ich uchylenia, a tym bardziej stwierdzenia nieważności.