II SA/Wa 1125/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania wynagrodzenia oraz innych świadczeń pieniężnych oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 119 ust. 1 pkt 2, art. 121, art. 128 ust. 1 pkt 1, art. 130 i art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania wynagrodzenia oraz innych należności pieniężnych. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 18 października 2008 r. pełnomocnik A. J. zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o wypłatę na rzecz jego mocodawcy: kwoty 2.100 zł tytułem wyrównania wynagrodzenia za okres od 1 lipca 2006 r. do 30 września 2006 r., kwoty 7.609 zł tytułem różnicy w odprawie pieniężnej oraz kwoty 8.404 zł tytułem różnicy w wysokości świadczenia rocznego pobieranego w okresie od 1 października 2006 r. do 30 września 2007 r., tj. łącznie kwoty 18.109 zł. Wywodząc zasadność powyższego roszczenia pełnomocnik strony powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 971/07 skutkujący uchyleniem rozkazów personalnych Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie obniżenia A. J. dodatku służbowego z kwoty 1.700 zł do kwoty 1.000 zł. W ocenie pełnomocnika, uchylenie powyższych decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego skutkuje przywróceniem mocy decyzji przyznającej dodatek służbowy w kwocie 1.700 zł, a to stanowi podstawę do wypłacenia różnic w wysokości świadczeń otrzymywanych i należnych. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 2, art. 121, art. 128 ust. 1 pkt 1, art. 130 i art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił A. J. wypłaty żądanych przez niego świadczeń. Uzasadniając swą decyzję Szef ABW przyznał rację pełnomocnikowi strony stwierdzając, iż faktycznie uchylenie rozkazów personalnych w przedmiocie obniżenia A. J. dodatku służbowego skutkowało przywróceniem mocy prawnej decyzji ustalającej wysokość tegoż dodatku na poziomie 1.700 zł. Zauważył jednak, że skutek ten zaistniał dopiero z dniem wydania wyroku przez NSA (tj. 17 czerwca 2008 r.), do tego czasu zaś w mocy pozostawał rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., przyznający temu funkcjonariuszowi dodatek w kwocie 1.000 zł. Pełnomocnik A. J. wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił organowi naruszenie art. 119 ust. 1 pkt 2, art. 121, art. 122, art. 128 ust. 1 pkt 1, art. 130 i art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie należności zgodnie z wnioskiem strony. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż należy rozróżnić skutki procesowe i materialnoprawne decyzji /wyroku/ uchylającego decyzję. W ocenie pełnomocnika, wyrok Sądu uchylił skutki decyzji ex nunc jedynie w zakresie procesowym, w zakresie materialnoprawnym zaś skutki te ustały z mocą wsteczną, co przemawiałoby za zasadnością roszczenia o wypłatę wnioskowanych należności, których termin przedawnienia jeszcze nie upłynął. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż nie jest w sprawie sporne, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymanym w mocy rozkazem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Szef ABW z dniem 1 lipca 2006 r. obniżył A. J. dodatek służbowy z dotychczas przysługującej mu kwoty 1.700 zł do kwoty 1.000 zł. Na powyższą decyzję A. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a po jej oddaleniu, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 971/07, uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz rozkaz personalny Szefa ABW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. i utrzymany nim w mocy rozkaz nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Kwestią sporną pomiędzy stroną, a organem pozostaje natomiast ocena skutku jaki wywołał powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. W ocenie organu nie można zgodzić się w pełni ze stanowiskiem zaprezentowanym przez pełnomocnika skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że wyrok sądu w zakresie procesowym zawsze wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Co się jednakże tyczy skutków materialnoprawnych, to uzależnione są one od treści wyroku. Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze powszechnie wskazuje się bowiem, że uchylenie przez sąd decyzji powoduje skutek materialnoprawny ex nunc, tj. od chwili wyrokowania, przywracając stan sprzed wydania decyzji, a przez to rodząc konieczność powrotu sprawy do stadium postępowania administracyjnego. Odmiennie rzecz się ma w razie stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji, gdyż wyrok taki (mając charakter deklaratoryjny) znosi następstwa nieważnego aktu prawnego z mocą wsteczną. Uchylenie przez NSA decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego wywołało zatem skutek "na przyszłość", w związku z którym to faktem wniosek strony o wypłatę wyrównania uposażenia za okres od 1 lipca 2006 r. do 30 września 2006 r. należało uznać za bezzasadny. Podobnie należało odnieść się do pozostałych wysuwanych przez stronę żądań, gdyż zgodnie z art. 130 i art. 132 ustawy o ABW oraz AW podstawą do obliczenia zarówno odprawy, jak i świadczenia rocznego jest wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym. W kontekście powyższych rozważań dodatek służbowy A. J. na dzień zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynosił 1.000 zł, co oznacza że wszelkie świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby zostały ww. byłemu funkcjonariuszowi wypłacone w prawidłowej wysokości. Organ podkreślił jednocześnie, że orzecznictwo przywołane przez pełnomocnika strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadło na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, która choć zbliżona do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przewiduje szereg istotnych odmienności nakazujących inaczej oceniać skutki materialnoprawne i procesowe uchylenia decyzji na jej podstawie wydanej. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik A. J. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2008 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, polegające na rozpoznaniu sprawy niepodlegającej rozpoznaniu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stwierdził, że po otrzymaniu odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 971/07, zwrócił się do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wypłatę odszkodowania w wysokości 18.109 zł - stanowiącego różnicę między wypłaconymi stronie należnościami, w oparciu o uchylony przez NSA, rozkaz personalny nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Podstawę prawną tego wniosku stanowił art. 287 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, który stanowi podstawę dochodzenia odszkodowania za powstałą szkodę od organu, który wydał decyzję. Wniosek ten stanowił próbę ugodowego załatwienia sprawy, przed wniesieniem sprawy o odszkodowanie do sądu powszechnego. W oparciu o ten wniosek organ wydał natomiast decyzję administracyjną o odmowie wypłaty należności z tytułu odszkodowania w sprawie, która nie podlega rozstrzygnięciu w trybie administracyjnym tylko w trybie ugody pozasądowej lub postępowania cywilnego. W ocenie pełnomocnika, powołane przez organ przepisy w podstawie prawnej decyzji, nie mogą mieć zastosowania do osoby, która już nie posiada statusu funkcjonariusza. Przepisy te, w kontekście wyroku NSA z 17 czerwca 2008 r. oraz decyzji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia A. J. dodatku służbowego, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za szkodę jaką poniosła strona w wyniku decyzji, którą uchylił sąd administracyjny. Obecnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem możliwości rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej sprawy o odszkodowanie za szkodę powstałą w wyniku decyzji administracyjnej, która została uchylona lub stwierdzono jej nieważność. Zgodnie zaś z poglądem utrwalonym w doktrynie, roszczenie o odszkodowanie wynikające z art. 287 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest sprawą cywilną. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze organ podniósł, iż o działaniu bez podstawy prawnej można mówić wtedy, gdy wydana decyzja nie ma podstawy prawnej w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawa o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub akcie wydanym na jej podstawie, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie natomiast profesjonalny pełnomocnik strony wnosił o wypłatę uposażenia i innych należności pieniężnych b. funkcjonariusza ABW w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA w Warszawie oraz rozkazów personalnych o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego. Postępowanie to zostało zatem wszczęte zgodnie z treścią art. 61 k.p.a., na żądanie podmiotu wykazującego swój interes prawny, z zachowaniem przepisów o właściwości rzeczowej, zaś rozstrzygnięcie zapadło w formie przewidzianej przepisami k.p.a. i ma swoje umocowanie w przepisach ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. W ocenie organu, treść żądania wynikająca z wniosku pełnomocnika strony, nie budziła wątpliwości, bowiem wniosek nie zawierał sformułowań, które sugerowałyby cywilnoprawny charakter przedstawionego żądania. Organ podkreślił też, iż pełnomocnik w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podnosił sankcji nieważności, zarzucił natomiast organowi błędną wykładnię przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 372/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. zarzucając Szefowi ABW, iż w toku rozpoznania sprawy dopuścił się naruszenia reguł procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności pominął prawo strony, co do możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgłoszonych żądań. Ponadto pominął zupełnie ustalenie na jakiej podstawie strona domaga się wypłaty żądanej kwoty. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej przez Szefa ABW, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1661/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, iż uchylenie decyzji z przyczyny wskazanej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może mieć miejsce wówczas, gdy okaże się, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten zatem wymaga aby sąd administracyjny, jeżeli uwzględnia skargę, wykazał w jaki sposób przepisy postępowania zostały naruszone, czego organ nie dopełnił, jakich błędów i uchybień się dopuścił. Wskazanie to nie może ograniczać się tylko do omówienia zasad postępowania administracyjnego, bowiem z takiego uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika czy i jakich uchybień dopuścił się organ. Takie właśnie jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika jakie konkretnie błędy popełnił organ, natomiast z akt sprawy nie wynika aby dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych przez Sąd. Nadto z akt wynika, dlaczego skarżący domagał się wypłaty kwoty w żądanej przez siebie wysokości. W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni zatem, czy słusznie organ odmówił skarżącemu A. J. zadośćuczynienia jego żądaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z kolei z art. 190 ww. ustawy – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga A. J. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Nie znajduje uzasadnienia zarzut pełnomocnika skarżącego, że kwestionowane decyzje Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ orzekł w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zgodzić się z organem, iż z treści wniosku pełnomocnika strony inicjującego przedmiotowe postępowanie, jak też że stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika w toku postępowania wynikało jednoznacznie, że A. J., jako były funkcjonariusz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, ubiegał się o wypłatę wyrównania wynagrodzenia oraz innych świadczeń pieniężnych, które zostały mu naliczone oraz wypłacone z tytułu stosunku służbowego w okresie od 1 lipca 2006 r. do 30 września 2007 r. Przepis art. 287 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w przypadku, gdy sąd w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, treść wniosku skierowanego w dniu 18 września 2008 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie dawała jakichkolwiek podstaw do tego, by organ pismo to potraktował jako wezwanie do dobrowolnej wypłaty odszkodowania w oparciu o art. 287 pkt 1 ww. ustawy, które miałoby poprzedzać skierowanie sprawy o odszkodowanie na drogę postępowania sądowego. Zatem odmawiając wypłaty żądanych przez stronę świadczeń organ prawidłowo nadał swojemu rozstrzygnięciu formę decyzji administracyjnej, powołując w jej podstawie materialnoprawnej przepisy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Zgodnie bowiem ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej (w tym wypadku wypłaty żądanych świadczeń) winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA /w:/ uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 14). W ocenie Sądu, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego odmawiając stronie wypłaty wyrównania świadczeń z tytułu stosunku służbowego prawidłowo wywiódł, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 971/07, uchylający zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz rozkaz personalny Szefa ABW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. i utrzymany nim w mocy rozkaz nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie obniżenia A. J. dodatku służbowego z kwoty 1.700 zł do kwoty 1.000 zł, wywołał skutek materialnoprawny ex nunc, tj. od chwili jego wydania. Do tej daty w mocy pozostawał natomiast rozkaz personalny Szefa ABW nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. przyznający temu funkcjonariuszowi dodatek służbowy w kwocie 1.000 zł, który stanowił podstawę naliczania stronie należnych świadczeń z tytułu stosunku służbowego. Organ nie miał zatem podstaw do tego by, w oparciu o powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wypłacić wyrównanie świadczeń należnych stronie z tytułu stosunku służbowego przed datą jego wydania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.