II SA/Wa 1125/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.), Piotr Borowiecki, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego - oddala skargę - Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wszczął postępowanie dyscyplinarne wobec [...] SG M. M. zarzucając mu, że jako funkcjonariusz Straży Granicznej od [...] października 2015 roku bez zezwolenia właściwego przełożonego podjął zajęcie zarobkowe poza służbą w roku akademickim 2015/2016 na Wydziale [...] Uniwersytetu w [...] na podstawie umowy o dzieło (termin zawarcia umowy i rozpoczęcia wykonywania dzieła 1 października 2015 roku, ostateczny termin wykonania dzieła 16 czerwiec 2016 roku) z przeniesieniem praw autorskich z tytułu przygotowania i zaprezentowania zajęć dydaktycznych, otrzymując za powyższe wynagrodzenie oraz w roku akademickim 2016/2017 na podstawie umowy zlecenia, co stanowi naruszenie art. 67 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej w zw. z § 4 Wytycznych Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2015 roku w sprawie udzielania zezwoleń funkcjonariuszom Straży Granicznej na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą oraz w zw. z § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 roku w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach, co wyczerpuje znamiona czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny służbowej określonego w art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej w zw. z pkt III ppkt 1 Zasad etyki zawodowej funkcjonariusza Straży Granicznej wprowadzonych Zarządzeniem Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2003 roku w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariusza Straży Granicznej. Orzeczeniem dyscyplinarnym Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku ww. funkcjonariusz został uznany winnym popełnienia zarzucanego mu czynu i za to Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wymierzył karę dyscyplinarną surowej nagany. Od powyższego orzeczenia dyscyplinarnego [...] SG M. M. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Zaskarżonemu orzeczeniu dyscyplinarnemu zarzucił naruszenie:  1) § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej w zw. z § 42 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny przyczyn i okoliczności przedmiotowej sprawy oraz oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na wybiórczym materiale dowodowym, oraz dowolną i jednostronną, a nie swobodną jego ocenę, która doprowadziła do uznania, że zarzucany czyn dyscyplinarny został popełniony przez jego osobę, 2) § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez niedoręczenie mu odpisu postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, które to zawiera określenie zarzucanego mu czynu, co miało istotny wpływ na jego prawa w przedmiotowym postępowaniu dyscyplinarnym, 3) § 16 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez nieprzesłuchanie jego w charakterze obwinionego, co miało istotny wpływ na wagę zbieranych dowodów w postępowaniu, 4) § 17 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez niepouczenie go o przysługujących mu prawach w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym, 5) § 19 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez niedoręczenie mu postanowień wydanych w toku postępowania dyscyplinarnego, co miało istotny wpływ na jego prawa w postępowaniu dyscyplinarnym, 6) § 20 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez nieukończenie postępowania w terminie 30 dni od daty jego wszczęcia, 7) § 22 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez powoływanie się na ten przepis przez prowadzącego postępowanie dyscyplinarne jako podstawy prawnej wezwania jego w charakterze obwinionego, 8) § 28 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia poprzez orzeczenie do czynu kary dyscyplinarnej bez uwzględnienia okoliczności, pobudek, następstw ujemnych dla służby, dotychczasowych wyników w służbie, co miało istotne znaczenie w prowadzonym postępowaniu, 9) § 42 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 10 kpa i art. 79 kpa poprzez niepoinformowanie i niedopuszczenie do udziału w czynnościach postępowania, co miało istotny wpływ na wagę zbieranych dowodów w przedmiotowym postępowaniu dyscyplinarnym. W uzupełnieniu do powyższego skarżący wskazał, że prowadzący postępowanie dyscyplinarne nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie podstaw niewyrażenia mu zgody na dodatkowe zajęcie zarobkowe poza służbą. Orzeczeniem dyscyplinarnym nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej uchylił zaskarżone orzeczenie wydane w I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej celem postępowania dyscyplinarnego jest w szczególności: 1) ustalenie, czy czyn, za który funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, został popełniony i czy obwiniony jest jego sprawcą, 2) wszechstronne wyjaśnienie przyczyn i okoliczności popełnienia czynu, o którym mowa w pkt 1, 3) zebranie i utrwalenie dowodów w sprawie. W myśl zaś art. 135 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej, nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej, a zwłaszcza honoru, godności i dobrego imienia służby, oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. Stosownie do art. 135 ust. 2 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej naruszeniem dyscypliny służbowej jest niedopełnienie obowiązków funkcjonariusza wynikających ze złożonego ślubowania, a także przepisów niniejszej ustawy i przepisów wydanych na jej podstawie. Organ podkreślił również, iż podstawowym dowodem w niniejszej sprawie jest pismo Dziekana Wydziału [...] Uniwersytetu w [...] z dnia [...] listopada 2016 roku, informujące, że w roku akademickim 2015/2016 [...] SG M. M. był zatrudniony na Wydziale [...] na podstawie umowy o dzieło z przeniesieniem praw autorskich (termin zawarcia umowy i rozpoczęcia wykonania dzieła [...] października 2015 roku, ostateczny termin wykonania dzieła [...] czerwiec 2016 roku) z tytułu przygotowania i zaprezentowania zajęć dydaktycznych i na tej podstawie otrzymał wynagrodzenie. W roku akademickim 2016/2017 również prowadzi zajęcia na Wydziale [...] na podstawie umowy zlecenia. Zgodnie z art. 735 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459) jeżeli ani z umowy ani z okoliczności nie wynika, że przyjmujący zlecenie zobowiązał się wykonać je bez wynagrodzenia, za wykonanie zlecenia należy się wynagrodzenie. W ocenie organu odwoławczego z materiałów zgromadzonych w toku postępowania dyscyplinarnego nie wynika, czy obwiniony za prowadzenie zajęć na Wydziale [...] na podstawie umowy zlecenia otrzymał faktycznie wynagrodzenie. Zdaniem organu odwoławczego powyższa informacja ma natomiast kluczowe znaczenie z punktu widzenia treści postawionego obwinionemu zarzutu. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu II instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy należy uzupełnić o informację, czy za prowadzenie zajęć na Wydziale [...] w roku akademickim 2016/2017 na podstawie umowy zlecenia [...] SG M. M. otrzymał wynagrodzenie. Jeżeli zaistnieje taka konieczność to według organu odwoławczego należy zmienić opis czynu w zarzucie, przesłuchać na tę okoliczność obwinionego, a następnie wykonać wszystkie czynności kończące postępowanie. Skargę do tutejszego Sądu na orzeczenie dyscyplinarne nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej w części dotyczącej treści uzasadnienia oraz pouczenia, wywiódł M. M. Zaskarżonemu orzeczeniu dyscyplinarnemu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na wybiórczym materiale dowodowym oraz dowolną i jednostronną, a nie swobodną jego ocenę; 2. art. 7 k p a. w zw. z art. 107 kpa., polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącego oraz braku reakcji co do tych zarzutów, które zarzucono orzeczeniu dyscyplinarnemu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, a jedynie ich lakoniczne wymienienie; 3. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 52 §1 i 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez nie pouczenie, iż stronie w terminie trzydziestu dni przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz nie pouczenie, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w sytuacji, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 136b ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej polegające na pouczeniu, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przysługuje li tylko w przypadku na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne co z literalnego ani z systemowego brzmienia tego przepisu nie wynika. W oparciu o powyższe wniósł o wydanie orzeczenia nakazującego sprostowanie uzasadnienia i pouczenia zaskarżonej decyzji oraz sądową reakcję na popełnione błędy. W ocenie skarżącego zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne nr [...] opiera się na wybiórczym materiale dowodowym oraz jest dowolną i jednostronną, a nie swobodną jego ocenę, co ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w tym zakresie. Strona wyjaśniła, że od października 2013 roku do chwili obecnej prowadzi zajęcia dydaktyczne na Wydziale [...] Uniwersytetu w [...]. W okresie od października 2013 r. do września 2015 r. posiadał zgodę Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej na zajęcie zarobkowe poza służbą na wyżej wymienionej jednostce naukowej. Następnie w dniach [...].07.2015 r., [...].11.2015 r., [...].01.2016 r. i [...].09.2016 r. zgodnie z Wytycznymi Nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie udzielania zezwoleń funkcjonariuszom Straży Granicznej na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą występował z wnioskami do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wyrażenie zgody na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą w charakterze pracownika naukowo - dydaktycznego Wydziału [...] Uniwersytetu w [...]. Pomimo spełniania wymagań i nie naruszenia cytowanych powyżej wytycznych KGSG określonych w § 4, wszystkie złożone przez stronę wnioski zostały rozpatrzone negatywnie. Wskazano również, że prowadzący postępowanie dyscyplinarne nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienia podstaw nie wyrażenia -"mojej osobie"- zgody na dodatkowe zatrudnienie na Wydziale [...] Uniwersytetu w [...]. Jednocześnie skarżący oświadczył, że we wnioskach o podjęcia zajęcia zarobkowego poza służbą zgodnie z prawdą napisał, iż nie otrzymuje wynagrodzenia za prowadzone zajęcia dydaktyczne, a jedynie otrzymuję honorarium za przeniesienie praw autorskich na rzecz Wydziału [...] Uniwersytetu w [...]. Podniósł też, że pomimo bezwzględnego nakazu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej nie doręczono mu odpisu postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, które to zawiera określenie zarzucanego czynu. Przyznał równocześnie, że prowadzący postępowanie dyscyplinarne [...]SG A. K. w dniu [...] marca 2017 r. w rozmowie telefonicznej poinformował go o przedmiotowym postępowaniu w taki sposób – cyt. "jak Pan przyjedzie to Pan się dowie o co chodzi, bo ja takich informacji przez telefon nie będę udzielał". Przyznał też, że odbyła się przedmiotowa rozmowa ale w dniu [...] lutego 2017 r. (a nie [...] marca 2017 r.) a świadkiem tej rozmowy był [...] SG rez. M. P.. Dodał, iż do chwili obecnej nie przesłuchano go w charakterze obwinionego, ani nie został pouczony o przysługujących mu prawach w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym. Podniesiono też, iż prowadzący postępowanie dyscyplinarne pismem nr [...] z dnia [...].01.2017 r. wzywając skarżącego na przesłuchanie w charakterze obwinionego bezprawnie i bezpodstawnie powołał się na przepis prawny zawarty § 22 ust. 1 ww. rozporządzenia. Stwierdził także, iż przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych, który wydał orzeczenie, orzekł niewspółmierną do czynu karę dyscyplinarną surowej nagany. Przy orzekaniu nie wziął pod uwagę okoliczności, iż z Wydziałem [...] [...] jest związany naukowo od pond 10 lat (studia doktoranckie, realizacja projektów badawczych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe orzeczenie według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie naruszało ono prawa. Odnosząc się do zakresu orzekania objętego skarżonym orzeczeniem, w pierwszej kolejności należało podkreślić, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę może poruszać się tylko w granicach danej sprawy. Te granice zakreśla zaś przedmiot skarżonego orzeczenia. Skoro więc, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organ odwoławczy zajmował się problematyką niekompletności materiału dowodowego leżącego u podstaw wydania pierwszo instancyjnego orzeczenia i nie wypowiadał się w zakresie dotyczącym meritum sprawy, tutejszy Sąd nie mógł wychodzić poza tę materię, i również nie mógł wypowiadać się co do kwestii dotyczących meritum sprawy. Skarżone orzeczenie też nie odnosiło się bowiem do meritum sprawy a akcentowało materię natury formalnej. Przechodząc zaś już do skarżonego orzeczenia, w ocenie Sądu administracyjnego jawiło się ono jako prawidłowe. Punktem wyjścia przy wydawaniu orzeczenie jest bowiem zebranie kompletnego materiału dowodowego. W oparciu tylko o taki – całościowy – materiał dowodowy, organ ma możliwość ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji do poprawnego sformułowania zarzutu stawianego w postępowaniu dyscyplinarnym. Ponieważ więc ustalenie stanu faktycznego ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, winno być dokonane z pełną starannością. Brak poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawia bowiem, że niemożliwym staje się ocena faktyczno-prawna zarzucanego stronie przewinienia służbowego. Jeśli zaś w takich warunkach organ I instancji dokona tej oceny, to nie nosi ona waloru wiarygodności. Skoro więc, w opisie czynu zarzucono stronie, iż podjęła zajęcie zarobkowe poza służbą, organ winien ustalić fakt otrzymania przez funkcjonariusza gratyfikacji finansowej z tytułu owego zajęcia. Okoliczność ta pozostaje bowiem w ścisłym związku z przedmiotem sprawy kreowanym przez opis zarzucanego funkcjonariuszowi przewinienia dyscyplinarnego. Brak zaś poczynienia ww. ustalenia, uniemożliwia ocenę poprawności rozstrzygnięcie pierwszo instancyjnego. Dodać także należało, iż uzupełnienia materiału dowodowego nie mógł dokonać organ odwoławczy. Z uwagi na kluczowe dla sprawy znaczenie spornego dowodu, nie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania pozbawiłoby de facto stronę możliwości rozpoznania jego sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. Nadto, skoro organ odwoławczy dopuścił możliwość zmiany opisu zarzucanego stronie czynu (stosownie do ustalonego stanu faktycznego), musiał sprawę cofnąć do etapu pierwszo instancyjnego, gdyż nie mógłby dokonać zmiany opisu czynu na etapie rozpoznawania odwołania. W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy nie mógł więc też dokonywać oceny meritum sprawy, gdyż wobec stwierdzonych braków dowodowych, byłoby to działanie przedwczesne. W świetle powyższego zarzuty skargi jawiły się jako niezasadne. Organ postąpił bowiem poprawnie wydając skarżone orzeczenie. Zasadnie także dopatrzył się w postępowaniu pierwszo instancyjnym uchybień w materii ustalania stanu faktycznego, których to uchybień organ odwoławczy nie mógł samodzielnie usunąć. Co zaś się tyczyło zarzutów dotyczących kwestii pouczenia o środkach zaskarżenia orzeczenia odwoławczego, to problematyka ta pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie. Okolicznością niesporną jest bowiem to, że strona w sposób skuteczny wniosła skargę do Sądu administracyjnego, co świadczy o tym, że nie została pozbawiona swoich praw podmiotowych. Odnośnie zarzutów dotyczących kwestii doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania czy przesłuchania skarżącego w charakterze strony, to materia jakiej dotyczyły także nie rzutowała na poprawność skarżonego orzeczenia. Przekazanie natomiast sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji umożliwi jeszcze temu organowi wyeliminowanie ewentualnych uchybień. Co natomiast tyczy się zarzutu nie wyjaśnienia przez organ przyczyn nie wyrażenia zgody funkcjonariuszowi przez przełożonego na dodatkowe zatrudnienie, to problematyka ta pozostawała w oderwaniu od istoty niniejszej sprawy. Przedmiotem orzeczenia dyscyplinarnego jest bowiem ustalenie faktu popełnienia przez funkcjonariusza deliktu dyscyplinarnego, a nie wyjaśnianie kryteriów stosowanych przez organ w zakresie zgód na dodatkowe zatrudnienie funkcjonariuszy. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).