II SA/Wa 1131/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.K. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji Marszałka Województwa M. (zwanego dalej organem I instancji ) z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Ustalono, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. (PUP). Dnia [...] sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (WUP) wpłynął, przekazany przez PUP, wniosek o przyznanie prawa do zasiłku z zaliczeniem okresu pracy w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Wielkiej Brytanii Północnej (Wielkiej Brytanii) do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej (Polsce), na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE). Organ I instancji decyzją [...] stycznia 2019 r. odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzję tę wydał na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz § 2 ust. 1 i ust 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1189), art. 6, art. 61, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166) w związku z art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. w dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia i stwierdził, że skarżący ostatni okres ubezpieczenia spełnił na terytorium Wielkiej Brytanii (a nie w Polsce). Z tego wynika, że zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, okres ten nie może być co do zasady uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do uwzględnienia okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą w oparciu o art. 65 ust. 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. Skarżący nie udokumentował, że podczas pracy w Wielkiej Brytanii miał miejsce zamieszkania w Polsce. Organ powołał się na art. 11 rozporządzenia (WE) nr 987/2009 w dotyczącego wykonywania rozporządzenia nr 883/2004 (ustalanie miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych). W decyzji wskazano, że skarżący nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a także nie może zostać uznany za osobę, która podczas pracy za granicą miała miejsce zwykłego zamieszkania w Polsce. W odwołaniu od tej decyzji podniósł m.in., że do Wielkiej Brytanii wyjechał w celach zarobkowych, w związku z trudną sytuacją materialną. Stwierdził, że "życie (prowadził) w Polsce", przyjeżdżał do kraju bardzo często, w kraju leczyła się cała jego rodzina i podczas pobytu mieszkał u teściów bowiem jego dom był bardzo zaniedbany. Organ zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że według art. 61 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia, ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia, uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się o zasiłek. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia (pracy na własny rachunek) zamieszkiwał w innym państwie członkowskim (np. Polsce) niż państwo wykonywania pracy (Wielka Brytania) i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Chodzi więc o osoby, mające podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a więc tzw. pracowników powracających, którzy utrzymują bliskie relacje z krajem pochodzenia (nie zaś takich, którzy mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i które pozostawiły swoje rodziny w kraju pochodzenia). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że miejscem zamieszkania skarżącego (w myśl art. 11 rozporządzenia 987/2009) była Wielka Brytania. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz brak dostatecznego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, 2) art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., ze zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm.) poprzez przyjęcie, że miejscem zamieszkania skarżącego w czasie pracy w Wielkiej Brytanii była Wielka Brytania, a nie Polska. Jego zdaniem błędne jest stanowisko organu, że nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a nadto nie może zostać uznany za osobę, która podczas pracy za granicą miała miejsce zwykłego zamieszkania w Polsce, zatem nie spełnia warunku określonego w art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., ze zm.; Dz.Urz. UE. Podał, że organy nie dokonały porównania czasu trwania i ciągłości pobytu danej osoby w obu państwach i sytuacji osobistej osoby, na którą składają się charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz zbadaniu w którym państwie dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. Wskazał, że jego zwykłym miejscem zamieszkania w czasie pracy w Wielkiej Brytanii była Polska. Podniósł, że przez 21 lat zamieszkiwał w Polsce. Taki okres czasu spowodował powstanie więzi z krajem ojczystym i jedynie zła sytuacja ekonomiczna skłoniła go do emigracji. Podczas pobytu za granicą skarżący często przyjeżdżał do Polski. Przez cały okres pobytu w Wielkiej Brytanii był również na stałe zameldowany na terytorium RP. W zakresie rozliczeń podatkowych stwierdził, iż znacznie wygodniejszym i prostszym jest opłacanie podatków w kraju uzyskiwania przychodów, przy tym unikając podwójnego opodatkowania. Uzależnianie miejsca zamieszkania od miejsca opłacania podatków mogłoby się wiązać z wyeliminowaniem możliwości pracy zarobkowej za granicą przy jednoczesnym posiadaniu miejsca zamieszkania w Polsce. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. W zaskarżonej do Sądu decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z zaliczeniem okresu pracy w Wielkiej Brytanii do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce. Organ argumentował, że nie ma podstaw do uwzględnienia przy ustaleniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, okresów ubezpieczenia za granicą, na podstawie art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ nie udokumentował on, że wykonując pracę za granicą miał miejsce zamieszkania w Polsce (był tzw. pracownikiem powracającym). Przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1482) stanowi, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. Zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia 883/2004 instytucja właściwa Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo uzależnia nabycie, zachowanie, odzyskanie lub kontynuację prawa do świadczeń od spełnienia okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, bierze pod uwagę, w niezbędnym zakresie, okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, tak jak gdyby były one ukończone na podstawie stosowanego przez nią ustawodawstwa. Zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a), zastosowanie przepisów ust. 1 niniejszego artykułu uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenia: -okresów ubezpieczenia, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów ubezpieczenia, - okresów zatrudnienia, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów zatrudnienia lub - okresów pracy na własny rachunek, jeżeli ustawodawstwo to wymaga okresów pracy na własny rachunek. Stosownie do art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia 883/2004 bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te są udzielane przez instytucje miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia 883/2004 całkowicie bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim niż właściwe Państwo Członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania. Dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a w związku z art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania. Interpretując treść tego określenia, należy mieć przede wszystkim na uwadze to, że regulacja zawarta w art. 65 ust. 5 lit. a powołanego rozporządzenia ma charakter szczególny, a zatem musi być stosowana w sposób ścisły. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że prawodawca wspólnotowy, jako ten który ustanowił zasadę i wyjątek, jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 1 lit. j rozporządzenia 883/2004 zwrot "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc i świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia 883/2004). Do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 2009 r. Nr 284 poz. 1 - dalej "rozporządzenie 987/2009"). Zgodnie z art. 11 ust.1 rozporządzenia 987/2009 w przypadku, gdy pomiędzy instytucjami dwóch lub więcej państw członkowskich istnieje rozbieżność opinii w odniesieniu do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do której stosuje się rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalają na podstawie wspólnego porozumienia ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich; b) sytuację danej osoby, w tym charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę; jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne; prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym; w przypadku studentów - źródło ich dochodu; jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały; państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. W przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymieniane w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, należy, stosownie do art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, brać pod uwagę zamiar danej osoby, a zwłaszcza powody, które skłoniły go do przemieszczenia się, oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Zdaniem Sądu, organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisu art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, jak również art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009. Prawidłowo bowiem stwierdziły, że miejsce zamieszkania skarżącego a więc miejsce, w którym zwykle przebywa, nie znajdowało się w Rzeczypospolitej Polskiej. Przez cały czas zatrudnienia za granicą, centrum życiowe skarżącego znajdowało się za granicą. Z akt sprawy wynika, że skarżący przebywał na terytorium Wielkiej Brytanii od 2004 r. Wraz z nim za granicą przebywał również jego żona. Małżonkowie wraz z dziećmi prowadzili wspólne gospodarstwo domowe, tam znajdował się ośrodek ich żywotnych interesów. Skarżący był zatrudniony na podstawie umów długoterminowych, nie podlegał obowiązkowi podatkowemu w Polsce (nie był uważany za rezydenta dla celów podatkowych). Do Polski przyjeżdżał na krótkie okresy. Te okoliczności, oceniane według art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, jednoznacznie świadczą o tym, że skarżący nie był tzw. "pracownikiem powracającym". Skoro w sprawie rozstrzygające były kryteria określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, co trafnie stwierdziły organy, że nie było podstaw do odwoływania się i badania przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia. Odnosząc się do tego twierdzenia, że przez 21 lat mieszkał w Polsce oraz podkreślania więzi z krajem ojczystym, należy wyjaśnić, że okres zamieszkania skarżącego w Polsce nie stanowił "przeszkody" do stwierdzenia, że jego pobyt w Wielkiej Brytanii miał charakter stały. W ocenie sądu nie ma jakiegokolwiek znaczenia fakt, że skarżący wraz z rodziną korzystał z opieki medycznej w Polsce oraz to, że zamierzał zamieszkać w Polsce i w tym celu wyremontował dom. Jak już powiedziano, za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych zainteresowanego. W pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby (zatrudnienia, sytuacji rodzinnej oraz więzi rodzinnych). Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby są uznawane za rozstrzygające dopiero wówczas, gdy nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania w oparciu o wyżej wymienione kryteria, a taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Z tego powodu nie są zasadne zarzuty procesowe skargi, dotyczące nieprawidłowego ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia 883/2004, albowiem prawidłowo organy stwierdziły, że skarżący nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji.