II SA/Wa 1132/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz, Protokolant – Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu pozostającym w dyspozycji Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2008 r. S. S. zwrócił się o wydanie decyzji w przedmiocie przydziału mieszkania z "puli WAM", uzupełnionym pismami z dnia 6 października, 16 listopada 2008 r., 10 stycznia i 12 lutego 2009 r., w których dodał, że przydział powinien nastąpić na podstawie ustawy z 1976 r. i na podstawie praw nabytych. Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 29 i 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.), odmówił wymienionemu wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu pozostającym w dyspozycji Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. W uzasadnieniu podał, że skarżący w okresie pełnienia służby w Straży Granicznej zajmował lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. o powierzchni użytkowej 22,30 m2 na podstawie decyzji przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] wydanej przez Dowódcę Oddziału Zaopatrywania i Obsługi Dowództwa WOP w dniu [...] grudnia 1984 r., po czym lokal ten został dobrowolnie zwolniony i przekazany do dyspozycji Straży Granicznej w 2005 r. Skarżący natomiast został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu [...] sierpnia 1989 r. i od dnia [...] października 2001 r. posiada uprawnienia do wojskowej renty inwalidzkiej, której wysokość za miesiąc wrzesień 2008 r. wynosi [...] zł netto i obciążone jest tytułami wykonawczymi na łączną kwotę [...] zł. Ponadto skarżący zajmuje lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W. o strukturze 4p+k o powierzchni użytkowej 63,30 m2, pozostający w zasobach Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] na podstawie umowy najmu z dnia [...] września 2005 r. i w lokalu tym, poza skarżącym, zamieszkuje ponadto jego żona W. S. oraz troje dzieci: E. (ur. [...] kwietnia 1982 r.), P. (ur. [...] września 1986 r.) i A. (ur. [...] września 1991 r.). Stosownie do treści art. 29 ustawy, na osobie, nie będącej żołnierzem zawodowym, składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym pozostającym w zasobach WAM ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w sytuacji wyjątkowej, bowiem podstawowym zadaniem organu jest zapewnienie żołnierzom zawodowym zakwaterowania w miejscu pełnienia służby i stąd też sytuacja innych osób, aniżeli żołnierzy powinna wskazywać na takie np. okoliczności, jak ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa, znaczne zasługi żołnierza uprawnionego do lokalu wymagające zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych oraz swoistej opieki organów, a dopiero po spełnieniu tych przesłanek można – za zgodą Ministra Obrony Narodowej – wydać decyzję o prawie zamieszkania tych osób w lokalu mieszkalnym. Ponadto warunkiem wydania takiej decyzji jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych, gdy tymczasem w garnizonie W. oczekuje aktualnie na mieszkanie 1500 żołnierzy służby stałej i 600 żołnierzy służby terminowej samotnych i z rodzinami. W tej sytuacji, skoro skarżący posiada mieszkanie spółdzielcze, wskazane już wyżej dochody i odmówił dostarczenia zaświadczeń o zatrudnieniu oraz o osiąganych dochodach przez członków rodziny wspólnie z nim zamieszkałych, przeto należało orzec, jak w sentencji. W odwołaniu z dnia 27 marca 2009 r. do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu stwierdził, że swoje żądanie opiera na wyroku Sądy Apelacyjnego z 2005 r., ponieważ jego mocą przyznano mu prawa nabyte na podstawie wspomnianej już wyżej ustawy z 1976 r., gdzie w art. 11 pkt 1 i 2 stanowi się, iż renta uprawnia do mieszkania i emerytom oraz rencistom wojskowym należy się mieszkanie tak, jak żołnierzom zawodowym. Ponadto prawo to potwierdza art. 21 i 23 ustawy z 1995 r., a niezależnie od powyższego podał, że wcześniejsze mieszkanie zdał Straży Granicznej, zaś z "miasta" otrzymał jedynie mieszkanie na podstawie umowy najmu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu – powołując się na opisany w niej stan faktyczny – podał, że ponieważ skarżący nie jest już obecnie żołnierzem zawodowy, to możliwość przyznania mu mieszkania z zasobów WAM istnieje jedynie na podstawie art. 29 ustawy i postępowanie w tym trybie prowadzone jest na wniosek, a nie z urzędu. Tymczasem mimo wielokrotnych wyjaśnień organu o powyższym trybie i próśb o sprecyzowanie wniosku, skarżący zwracał się o przyznanie lokalu mieszkalnego na podstawie nieobowiązujących już przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.) i w trybie bliżej nieokreślonej ustawy z 1974 r., a nie w trybie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd też – wobec braku wniosku skarżącego w tym trybie – postępowanie jest bezprzedmiotowe, zaś przesłanka bezprzedmiotowości oznacza, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, tzn. brak wspomnianego już wyżej wniosku. Wobec powyższego należało umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący S. S. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i zarzucił jej naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że swój wniosek oparł na przepisach ustawy z 1976, 74 roku, czyli na podstawie praw nabytych i w przepisach tych ustawodawca zagwarantował mu obligatoryjnie przydział mieszkania, jako żołnierzowi i jako renciście, zaś w razie zbiegu ustaw, stosuje się przepisy korzystniejsze i w dalszej części powołał się na argumentacje z odwołania. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 41, poz. 398 ze zm.), w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. W tym miejscu stwierdzić należy, że organy administracji publicznej kształtują stosunki administracyjnoprawne na zasadzie oficjalności, tj. z urzędu, jak również na zasadzie skargowości, tj. na wniosek strony i w myśl art. 63 § 2 k.p.a., pismo strony powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei wymagania w zakresie żądania strony są przez nią samą konkretyzowane i organ nie ma prawnej możliwości do dyskrecjonalnej zmiany owego żądania. Innymi słowy mówiąc, o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ i w razie wątpliwości, co do charakteru żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego. Powinność owa wynika z zasad ogólnych postępowania określonych w art. 9 k.p.a., bowiem to na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Ponadto treść art. 7 k.p.a. w której określono zasadę prawdy obiektywnej, sprowadza się do obowiązku dokładnego ustalenia żądania strony, bowiem to ono zakreśla granice danej sprawy. W tej sytuacji zatem, organ jest zobowiązany treścią art. 64 § 2 k.p.a., w myśl którego jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, do podjęcia czynności w zakresie ustalenia treści rzeczywistego żądania strony. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uczynił zadość powyższym powinnościom i wzywał skarżącego do sprecyzowania wniosku z dnia 25 sierpnia 2008 r. Nie budzi również wątpliwości, że skarżący nie sprecyzował swojego wniosku w ten sposób, aby wynikało z niego żądanie wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym w trybie wspomnianego już wyżej art. 29 ustawy. Stąd też należy się zgodzić z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, że skoro skarżący nie złożył wniosku o prawie zamieszkania w trybie art. 29 ustawy, to organ pierwszej instancji nie mógł rozstrzygnąć w tym trybie o odmowie wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym. Jednakże rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy – w myśl art. 138 § 1 k.p.a. – wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast według § 2, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu z całą stanowczością stwierdzić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine, jest wyjątkiem od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie). Po drugie zaś, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji dotyczy jedynie sytuacji, kiedy kryterium umorzenia istnieje na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Innymi słowy mówiąc, umorzenie owo oznacza bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją, tj. przeszkodę w prowadzeniu postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Z kolei z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, kiedy nie ma jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe wtedy, kiedy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała przed organem pierwszej instancji w ogóle charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w toku postępowania. Ponadto bezprzedmiotowość postępowania wynikać może z różnych przyczyn, które dzieli się na podmiotowe oraz przedmiotowe i przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych, a więc m.in. śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, jak również bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ, który nie został uznany za właściwy. Sprawa jest również bezprzedmiotowa, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Stwierdzić zatem raz jeszcze należy, że bezprzedmiotowość oznacza brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający załatwienie sprawy przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Nie można wreszcie przejść obojętnie wobec faktu, że umorzenie postępowania pierwszej instancji nie oznacza nic innego, jak definitywne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego i w konsekwencji uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżący faktycznie nie żądał przyznania mu prawa w trybie art. 29 wspomnianej już wyżej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jednakże cały czas aktualne jest żądanie przyznania mu lokalu "na podstawie praw nabytych" i na podstawie "ustawy z 1976, 74 roku". Zatem nie można mu zamknąć drogi do rozpatrzenia tegoż wniosku. Stwierdzić bowiem należy, że organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu pierwszej instancji nie ma żadnego uzasadnienia dla jednoczesnego umorzenia postępowania przed tą instancją, bowiem skarżący odwołując się, nadal żąda rozpatrzenia sprawy co do istoty (nie stracił on nic na swej aktualności), co w konsekwencji świadczy, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Natomiast ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie administracyjne, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w myśl art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznaczać może bezzasadność żądania strony. To z kolei może skutkować negatywnym załatwieniem jego wniosku, a więc wydaniem decyzji rozstrzygającej co do istoty. Inaczej rzecz ujmując, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, a w tym konkretnym przypadku przez organ drugiej instancji, bowiem jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu drugiej instancji od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując, w świetle powyższych rozważań Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej naruszył – w ocenie Sądu – przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem bezpodstawnie umorzył postępowanie pierwszej instancji, zamiast uchylić jej decyzję i orzec co do istoty, bądź też uchylić ją i przekazać sprawę do rozpoznania temuż organowi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 152 i w zw. z art. 132, a w sprawie wynagrodzenia dla radcy prawnego w ramach pomocy prawnej na mocy art. 250 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.