II SA/Wa 1132/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji oddala skargę II SA/Wa 1132/17 UZASADNIENIE Komendant Główny Straży Granicznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2016 roku w części dotyczącej zwolnienia A.Z. z dniem [...] października 2016 roku z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w związku z przewidywanym wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe, ustalając jednocześnie, że przeniesienie funkcjonariusza następuje z dniem [...] października 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. rozkazem z dnia [...] października 2016 roku Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zwolnił z dniem [...] października 2016 roku [...] A.Z. z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego [...] Wydziału Zabezpieczenia Działań i od dnia [...] października 2016 roku przeniósł do swojej dyspozycji w związku z przewidywanym wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe. Rozkazowi na podstawie art. 108 § 1 kpa nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes służby. Od powyższego rozkazu odwołanie wniósł funkcjonariusz podnosząc, że wydana decyzja jest nieobiektywna, a argumenty podniesione w uzasadnieniu odbiegają od stanu rzeczywistego, tj. zachowano mu prawo do uposażenia i innych świadczeń przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku, ale bez prawa do przyznanego do dnia 31 grudnia br. dodatku funkcyjnego. Komendant Główny Straży Granicznej analizują sprawę podniósł, że funkcjonariusz Straży Granicznej pełniący służbę podlega szczegółowym unormowaniom kształtującym przebieg i charakter jego służby, zawartym w powoływanej wyżej ustawie o Straży Granicznej. Stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, który charakteryzuje się przede wszystkim tym. że to organ administracyjny, tj. Komendant Główny Straży Granicznej bądź właściwy komendant oddziału Straży Granicznej jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną każdego funkcjonariusza. Istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariusza, który ma obowiązek podporządkowania się poleceniom przełożonego w kwestii kształtowania stosunku służbowego. Zgoda obu stron, a wiec funkcjonariusza i organu jest wymagana tylko w przypadku nawiązania stosunku służbowego, tj. w chwili dobrowolnego zgłoszenia do służby. Natomiast ustalenie warunków jej pełnienia, miejsca i charakteru wykonywanych obowiązków leży po stronie przełożonego, w tym przypadku komendanta oddziału Straży Granicznej, jako przełożonego wszystkich funkcjonariuszy w oddziale. Zatem zawarte w ustawie uregulowania w zakresie rozstrzygania o mianowaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu i zwolnieniu funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego daje przełożonemu - co do zasady - władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym do zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji. Następnie w decyzji wskazano, że zgodnie z art. 39a ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1402 ze zm.) funkcjonariusza można przenieść do dyspozycji właściwego przełożonego, jeżeli przewiduje się wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby. Okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż 1 rok. W okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz zachowuje prawo do uposażenia i innych świadczeń przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku (ust. 2). Szczegółowe warunki i tryb przenoszenia funkcjonariusza Straży Granicznej określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 roku w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. poz. 1517 ze zm.). W świetle § 3 ust. 1 - 3 cyt. rozporządzenia przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji następuje na podstawie rozkazu personalnego, w którym określa się datę, z którą następuje przeniesienie do dyspozycji oraz przełożonego, do którego dyspozycji funkcjonariusz jest przenoszony, jak również wskazuje, czy przeniesienie następuje w związku z przewidywanym wyznaczeniem funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy też w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby. Ponadto stosownie do § 4 pkt 1 dokonując przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji uwzględnia się następujące warunki: dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe oraz predyspozycje, jak również istniejące możliwości etatowe i potrzeby ewentualnego mianowania danego funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko służbowe, jeżeli przeniesienie do dyspozycji ma nastąpić w związku z przewidywanym wyznaczeniem tego funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. Komendant Główny Straży Granicznej podkreślił, że organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu błędnie wskazał, że przeniesienie [...] SG A.Z. do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej następuje od dnia [...] października 2016 roku do dnia [...] października 2017 roku. Biorąc pod uwagę treść § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia właściwym jest określenie w rozstrzygnięciu tylko daty początkowej, z którą następuje przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego. Możliwa jest bowiem sytuacja, że wyznaczenie funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe nastąpi wcześniej aniżeli przed upływem roku. W sytuacji natomiast, kiedy organ I instancji z góry założył, że funkcjonariusz będzie przebywał w dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do dnia [...] października 2017 roku wcześniejsze wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe nie byłoby możliwe. Następnie w orzeczeniu podniesiono, że z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, iż przyczyną przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej był konflikt między nim a pozostałymi funkcjonariuszami/pracownikami oraz stale pogarszająca się atmosfera służby/pracy. Powyższe zostało potwierdzone przez przeprowadzone w dniach: [...] października 2015 roku i [...] września 2016 roku anonimowe badania relacji interpersonalnych w Wydziale Zabezpieczenia Działań oraz przez wiceprzewodniczącego Zarządu Terenowej Organizacji Związkowej przy Komendzie [...] Oddziału Straży Granicznej. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowe i skuteczne realizowanie zadań przez Wydział Zabezpieczenia Działań wymaga ścisłej współpracy, porozumienia i zaufania pomiędzy naczelnikiem wydziału a zastępcą naczelnika wydziału oraz naczelnikiem wydziału a funkcjonariuszem/pracownikiem. Brak takiej współpracy niewątpliwie utrudnia prawidłową i przejrzystą realizację zadań przez ww. komórkę organizacyjną. Powyższe nie pozostaje również bez wpływu na jakość i spójność realizowanych działań przez wydział. Niewątpliwie istotnym elementem współpracy komendanta oddziału z kadrą kierowniczą jest sprawne kierowanie poszczególnymi komórkami organizacyjnymi podległej jednostki organizacyjnej. W dniu [...] stycznia 2017 r. skargę na powyższą decyzję złożył A.Z. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zarzucił on Komendantowi Głównemu Straży Granicznej: - art. 10 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), poprzez niezapewnienie stronie faktycznej możliwości realizacji prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się w sprawie i podjęcia inicjatywy dowodowej, zarówno w toku postępowania w I jak i przed organem II instancji oraz należytego reprezentowania swoich praw i słusznego interesu strony. Przeprowadzenie, bowiem przez organ I instancji, w momencie doręczenia, w przedmiotowej sprawie, rozkazu personalnego rozmowy na protokół uznać należy za postępowanie iluzoryczne, zaś pominięcie udziału w postępowaniu przed organem II instancji stanowi o dowolności w zakresie podejmowanej decyzji; -art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 i 3 k.p.a., a contrario, poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, wobec niezachowania prawa strony do wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i całkowitym pominięciu tej kwestii w zaskarżonej decyzji; - art. 7 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia należytego materiału dowodowego w sprawie, w tym brak ustalenia możliwości ewentualnego zagospodarowania funkcjonariusza zwalnianego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przenoszonego do dyspozycji, na stanowisku równorzędnym w strukturach Straży Granicznej na terenie kraju (bądź pominięcie tegoż faktu w uzasadnieniu decyzji), a także wydanie decyzji bez należytego rozważenia materiału dowodowego, polegające w szczególności na przytoczeniu jedynie stanowiska Komendanta Oddziału dotyczącego utraty zaufania, tj. jednostronnego potraktowania materiału dowodowego, tylko z punktu widzenia negatywnego dla strony (bez wskazania działań jakie podjął sam funkcjonariusz, mających na celu poprawę jakości funkcjonowania podległego mu dotychczas wydziału) oraz poprzez przekroczenie zakresu uznania administracyjnego w zakresie kształtowania polityki kadrowej formacji, polegające na podjęciu decyzji arbitralnej i dowolnej, a przejawiające się w ukształtowaniu postępowania dowodowego w sposób, który miał na celu dopuszczenie jedynie obciążających funkcjonariusza (zdaniem organu) dowodów i powoływanie się na zdarzenia powstałe na zajmowanym dotychczas stanowisku, (w tym zdarzenia, o których osobiście jako naczelnik wydziału meldował właściwym przełożonym i podejmował stosowne działania, również w zakresie włączenia zespołu psychologów w poprawę relacji interpersonalnych w poległym wydziale), a które były przez wiele lat przedmiotem sporządzanych przez Komendanta Oddziału pozytywnych opinii służbowych oraz licznych wyróżnień oraz odznaczeń. Dowody te opiewają na zdarzenia, które dotyczyły sytuacji rzetelnie przez funkcjonariusza już wcześniej wyjaśnianych i niejednokrotnie z jego inicjatywy podejmowanych. Skarżący podkreślił, że legitymuje się długoletnim doświadczeniem w służbie, a wydana decyzja posiada charakter arbitralny nie uwzględniający jego słusznego interesu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, o następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami procesowymi. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć treść art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U z roku 2016 poz. 1643 z późń. zm.) wskazuje, iż funkcjonariusza Straży Granicznej zwolnionego lub odwołanego z zajmowanego stanowiska można przenieść do dyspozycji właściwego przełożonego, jeżeli przewiduje się wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby. Okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż 1 rok. Sformułowanie tego przepisu wskazuje, iż decyzje o przeniesieniu ma charakter fakultatywny, a zatem mamy do czynienia z decyzją uznaniową. W konsekwencji, organ dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, co w przypadku uznania administracyjnego ma szczególne znaczenie. Dlatego też, trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego organ jest ponadto zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego dodać należy, że uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oznacza nie tylko możliwość działania organu na jego własną odpowiedzialność w oparciu o upoważnienie ustawowe. Zakreśla on także zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Innymi słowy mówiąc, czy nie nosi cech dowolności. Wspomniane granice wytycza natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Pozostaje on poza kontrolą sądowo – administracyjną, która obejmuje wyłącznie kryterium legalności określone we wskazanym wyżej art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Warunki formalne zaskarżonej decyzji są określone w § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 181 poz. 1517). Wedle ich treści przeniesienie następuje w formie rozkazu personalnego, który określa datę, z którą następuje przeniesienie do dyspozycji, oraz przełożonego, do którego dyspozycji funkcjonariusz jest przenoszony, jak również wskazuje, czy przeniesienie następuje w związku z przewidywanym wyznaczeniem funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy też w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby. Z kolei § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2005 r. wskazuje, że w przepadku przeniesienia do dyspozycji w sytuacji, gdy przeniesienie jest związane z przewidywanym przeniesieniem na inne stanowisko służbowe, należy wziąć pod uwagę takie elementy dotychczasowej służby strażnika granicznego, jak dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe oraz predyspozycje, jak również istniejące możliwości etatowe i potrzeby ewentualnego mianowania danego funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko służbowe - jeżeli przeniesienie do dyspozycji ma nastąpić w związku z przewidywanym wyznaczeniem tego funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. Mając zatem za podstawę powyższe kryteria, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że wydane w postępowaniu orzeczenia organów administracji nie uchybiają regułom związanym z uzasadnieniem decyzji uznaniowych oraz przepisom art. 39a ustawy o Straży granicznej oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej. Uzasadnienia zarówno decyzji pierwszej , jak i drugiej instancji są obszerne i wyczerpująco przedstawiają dotychczasowy stan sprawy oraz argumenty i dowody przemawiające za podjęciem rozstrzygnięcia o przeniesieniu A.Z. do dyspozycji. Ponieważ decyzja jest uznaniowa, to organy wyjaśniają jej merytoryczną przyczynę jaką jest konflikt skarżącego z przełożonym. Wyjaśnienia te z powołaniem na dyspozycyjny, podporządkowany charakter służby, wskazuje, zaistnienie konfliktu pomiędzy skarżącym a funkcjonariuszami i pracownikami jednostki, w której był przełożonym. Powstanie konfliktu oraz charakter jednostki, w której A.Z. pełnił służbę powodują , że jest oczywiste, iż ze względu na zadania i sposób działania służby zmilitaryzowanej jaką jest Straż Graniczna należy uznać, że zaistniał realny powód, dla którego należało skarżącego przenieść do dyspozycji. Powód ten jest niezależny od przyczyn i winy podmiotu, który doprowadził do konfliktu , czego jak wynika z treści skargi ,oraz wcześniejszych pism procesowych skarżącego złożonych w postępowaniu administracyjnym - domaga się A.Z. Postępowanie w tym zakresie nie ma bowiem charakteru dyscyplinującego , ale określa jedynie powód, dla którego dalsze pełnienie służby przez funkcjonariusza w danej jednostce jest sprzeczne z interesem służby . Organy orzekając w sprawie wyjaśniają jedynie jakimi przesłankami kierowały się wydając zaskarżone decyzje. Organy orzekające w sprawie dostatecznie zatem wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się wydając zaskarżone decyzje. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w toku postępowania jego uprawnienia jako strony były naruszone, wskazać bowiem należy, ze postępowanie w sprawach kadrowych posiada przede wszystkim charakter gabinetowy, w którym postępowanie oparte jest na materiałach znajdujących się w aktach personalnych funkcjonariusza. Nadto jeszcze raz należy podkreślić, że przedmiotem postępowania nie było ustalenie odpowiedzialności za zaistniały konflikt, ale ustalenie podstaw do zastosowania art. 39a ustawy o Strazy Granicznej Wydane w sprawie orzeczenia odpowiadają brzmieniu art. 39a ustawy o Straży Granicznej oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej. Forma przeniesienia ma charakter rozkazu personalnego, określony jest dzień przeniesienia ([...] października 2016 r.) i wskazanie, iż przeniesienie ma związek z przewidywanym przeniesieniem na inne stanowisko. W treści decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji wskazano na przesłanko, dla których skarżący został przeniesiony doi dyspozycji, co jest zgodne z treścią § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.