II SA/Wa 1136/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T.N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T.N. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania T.N. w dniu 22 lutego 2019 r. skierował do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zamówienia "Usługa wsparcia i doradztwa technicznego dla Zamawiającego w przygotowaniu, wdrożeniu i eksploatacji Krajowego Systemu Zarządzania Ruchem Drogowym w sieci [...] ([...]) zleconego konsorcjum [...] Limited, [...] Inc, w zakresie: 1. Kopii umowy na wykonanie ww. usługi wraz ze wszystkimi załącznikami oraz ewentualnymi aneksami do umowy, 2. Informacji, czy wykonawcy naliczono jakiekolwiek kary umowne, a jeśli tak to za jaki okres i z jakiego tytułu, 3. Listy podstawowego personelu, jakie konsorcjum zgłosiło podczas składania oferty, a następnie kolejne zmiany tych osób (chodzi o głównych specjalistów), 4. Czy i ewentualnie kiedy konsorcjum zgłosiło swój podstawowy personel w tym jego lub jako podwykonawcę firmę T. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 5 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 104 Kpa wydał decyzję, którą odmówił udostępnienia informacji w zakresie pkt 1 wniosku z dnia 22 lutego 2019 r. zawartych w następujących częściach umowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. na wykonanie usługi wsparcia i doradztwa technicznego dla Zamawiającego w przygotowani, wdrożeniu i eksploatacji Krajowego Systemu Zarządzania Ruchem Drogowym na sieci [...] ([...], zleconej konsorcjum [...] Limited, [...] Inc. (Umowa): 1. W załączniku nr [...] do Umowy, w części "Metodyka", str. 25-87; 2. W załączniku nr [...] do Umowy, w części "karta oceny formularza Metodyka"; 3. W załączniku nr [...] do Umowy, w części "Potencjał Kadrowy", str. 146-147; Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że powyżej określone informacje stanowią informacje, które podlegają ograniczeniu w udostępnieniu ze względu na ochronę prawną, gdyż stanowią informację chronioną ze względu na tajemnicą przedsiębiorcy. Informacje te zawierają bowiem informacje o danych i parametrach związanych z usługą. T.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżący zarzucił w skardze, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył: 1. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieudostępnienie żądanej informacji w zakresie określonym w zaskarżonej decyzji; 2. art. 1 ust. 1 powyżej powołanej ustawy, poprzez jego niezastosowanie i odmowę udostępnienie informacji publicznej. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in., poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podać należy, że i tryb udostępniania informacji publicznej regulują m. in. przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), dalej: u.d.i.p. W myśl art. 3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko – jak stanowi Konstytucja RP – prawo wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, ale także prawo uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania "informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego" (art. 3 ust. 1 pkt 1). Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądana przez stronę skarżącą informacja jest informacją publiczną. Dotyczy bowiem w sposób bezpośredni szeroko rozumianych zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że GDDKiA - jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych, do którego, w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), należy przede wszystkim wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych oraz realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych - jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p). Nadto, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Wniosek z dnia 22 lutego 2019 r. dotyczył bowiem danych odnoszących się do działalności GDDKiA. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 i ust. 1 i 2 ustawy uznał, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną korzystającą z ochrony przewidzianej w art. 5 ustawy (tajemnica przedsiębiorcy). Stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest, w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne, a z całą pewnością nie znajduje ono potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej. Udostępnieniu podlegają przy tym w szczególności, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, ustawy, informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną są przy tym wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Z powyższych względów, należy uznać, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Ustalenie - co jest w sprawie bezsporne - że wnioskowana informacja jest informacją publiczną powoduje, że powinna ona zostać udostępniona, chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu tajemnicę przedsiębiorcy. Zasadne zatem staje się, wobec konsekwentnego stanowiska podmiotu obowiązanego odmawiającego udostępnienia żądanych informacji z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorstwa, doprecyzowanie tego pojęcia. Terminem "tajemnica przedsiębiorstwa" ustawodawca posługuje się, a także go definiuje w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przyjmuje się jednocześnie, że pojęcia tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa w zasadzie się pokrywają. (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się przy tym, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, stanowiący know-how przedsiębiorcy) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji, przejawiająca się czynnościami, które przedsiębiorca przedsięwziął, by zapewnić poufność określonych danych. Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest, że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia zatem wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji, czyli ma wolę, by pozostały one tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie działania winien podjąć przedsiębiorca, aby wolę tę uzewnętrznić. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu pracowników, choć należy mieć również na uwadze - w odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżone przez strony danej umowy warunki w zakresie poufności określonych postanowień umownych. Z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika więc, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz., publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01 (LEX nr 583717). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ww. przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym wola objęcia określonych danych klauzulą poufności nie musi być wyrażona w sposób sformalizowany, a ocena działań przedsiębiorcy w konkretnych sprawach nie może być oderwana od celu, któremu działania te mają służyć, tj. od zachowania poufności określonych informacji. Realizacja elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy powinna mieć zatem charakter proporcjonalny do okoliczności, a wymaganie w każdym przypadku przedkładania organowi dokumentu opatrzonego klauzula tajemnicy przedsiębiorcy byłoby niezasadne. Przedsiębiorca musi jednak podjąć określone działania w celu zabezpieczenia poufności informacji, nie może bowiem być poufną informacja ogólnie dostępna (zob. G. Szpor (red.), Jawność i jej ograniczenia, t. IV, Znaczenie orzecznictwa, red. M. Jaśkowska, Warszawa 2014, s. 142-144). W orzecznictwie sądowym wskazuje się dodatkowo, że w ramach analizy omawianej przesłanki organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku skargi sąd administracyjny, winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego całemu pakietowi informacji klauzulę poufności. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest zatem wystarczające samo stanowisko przedsiębiorcy, że sprzeciwia się udostępnieniu informacji oraz przedsięwziął środki w celu zapewnienia jej skuteczności. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalenia zawarte w żądanej przez skarżącego umowie są chronione przed bezprawnym pozyskiwaniem, co przemawiałoby za spełnieniem pierwszego kryterium odmowy udostepnienia informacji publicznej w powołaniu na tajemnicę przedsiębiorstwa, jakim jest opisane powyżej kryterium formalne. Drugim kryterium przesądzającym o bycie tajemnicy przedsiębiorstwa jest bardziej ocenny element materialny, odnoszący się do jej wartości gospodarczej, w tym technicznej, technologicznej lub organizacyjnej. W tym miejscu należy zauważyć, że rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest różny: jedne mają charakter techniczny lub technologiczny, inne zaś obejmują pewne informacje istotne z punktu widzenia organizacji przedsiębiorstwa jako takiego (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie jest przy tym wyczerpujące. Należy też dodać, że wartość gospodarczą na pewno mogą posiadać dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności, a także świadczą o poziomie wykonywanych przez firmę usług. Wartość gospodarczą mogą mieć więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, a także sposobu wykonywania przez daną firmę działalności gospodarczej. Istotne przy tym jest to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną przez danego przedsiębiorcę działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej przedsiębiorcy i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że informacje zawarte w umowie, której dotyczyło żądanie, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei, to wymaga wskazania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, korzystających z poufności. Organ dysponujący informacjami nie może polegać wyłącznie na zawartej w umowie klauzuli poufności, czy też oświadczeniu przedsiębiorcy, co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy, bowiem tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i nie można istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd w motywach decyzji odmownej powinno być wyjaśnione, na czym - w przypadku danej umowy - tajemnica przedsiębiorcy polega. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć, a więc w przypadku umowy informacje takie muszą być w niej zawarte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14, Baza NSA). Innymi słowy, w przedmiotowej sprawie konieczne było dokonanie oceny, czy mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy w odniesieniu do umowy zawieranej przez podmiot publiczny. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało w prawidłowy sposób wykazane, że ziściły się warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy. W wydanej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył powołany przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również art. 107 § 3 kpa, gdyż uzasadnienie spełnia warunków w nim określonym, co w zasadzie uniemożliwia ocenę zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę podmiot zobowiązany jest uwzględnić stanowisko Sądu, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu w szczególności - dokona prawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. W następstwie zaś tej oceny, organ udostępni informację zgodnie z wnioskiem, chyba że w sposób jednoznaczny i przekonywujący wykaże, że informacja lub jej cześć objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, zarówno w aspekcie formalnym jak i materialnym. Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno spełniać warunki z art 107 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. a art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.