II SA/Wa 1137/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi O. B. na pismo Dyrektora Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Kadr z dnia [...] maja 2016 r., [...] w przedmiocie stypendium przyznawanego w ramach wymiany realizowanej na podstawie polsko-japońskiej umowy o współpracy w dziedzinie nauki i techniki postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej wpis od skargi w wysokości 200 zł (dwieście złotych). O. B., obywatelka [...], studentka I roku studiów drugiego stopnia – Administracja na Wydziale [...] Uniwersytetu [...], wystąpiła z podaniem o skierowanie na studia w [...]. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Dyrektor Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej przekazał Uniwersytetowi [...] listę osób, które zostały zakwalifikowane przez stronę polską na stypendium rządu [...] w roku 2017. Wśród osób tych nie znalazła się O. B. W piśmie tym zawarta została informacja, że zainteresowani powinni złożyć do Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej dokumenty wymagane przez partnera [...] w trzech egzemplarzach do [...] maja 2016 r. Ponadto poinformowano, że dalsza część rekrutacji, w formie egzaminu i rozmowy kwalifikacyjnej, przeprowadzona zostanie w Ambasadzie [...] w [...] oraz że ostateczną akceptację kandydatów podejmuje strona [...]. W kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2016 r., skierowanym do Uniwersytetu [...], Dyrektor Biura przedstawił wyjaśnienia dotyczące O. B. W piśmie tym wskazano, że art. 6 ust. 1 pkt. 3 i ust. 3 ustawy o Karcie Polaka, daje możliwość jej posiadaczom, podejmującym kształcenie w Polsce na zasadach określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, ubiegania się o stypendia i inną pomoc przewidzianą dla cudzoziemców w odrębnych przepisach. Zgodnie natomiast z § 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie warunków kierowania osób za granicę iv celach naukowych, dydaktycznych i szkoleniowych oraz szczególnych uprawnień tych osób (Dz. U. Nr 190, poz. 1405), jedynie osoby mające stałe miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą być kierowane na studia za granicę. Dyrektor Biura wskazał jednocześnie, że O. B. została poinformowana o tym fakcie. Ponadto Dyrektor Biura wskazał, że wniosek O. B. był niepełny, ponieważ brakowało informacji odnośnie tematu, jaki chciałaby realizować w [...]. Ponadto średnia jej ocen ze studiów pierwszego stopnia wynosi 4,08, a najniższa średnia ocen z jaką został pozytywnie zaopiniowany student aplikujący na wyjazd do [...] to 4,36. O. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wskazując, że jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie Dyrektora Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej z dnia [...] maja 2016 r., [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu, wstrzymanie jego wykonania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Dyrektor Biura wyjaśnił, że Biuro nie jest organem administracji właściwym w tej sprawie, bowiem obsługuje ono jedynie, pod kątem organizacyjnym, podmiot opiniujący wnioski kandydatów zgłoszonych przez szkoły wyższe na naukę albo w celu prowadzenia badań naukowych za granicą w ramach umów międzynarodowych, którym jest Zespół do Spraw Rekrutacji i Kształcenia Obywateli Polskich za Granicą. Dyrektor Biura podkreślił, że zespół ten nie ma kompetencji prawnych do wydawania wiążących aktów dotyczących skierowania bądź odmowy skierowania zgłoszonego przez uczelnię kandydata na stypendium zagraniczne w ramach umowy międzynarodowej. Ostateczną decyzję w zakresie akceptacji kandydatów podejmuje bowiem strona [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy stypendium przyznawanego w ramach wymiany realizowanej na podstawie [...] współpracy w dziedzinie nauki i techniki. Regulacje dotyczące problematyki kierowania na studia za granicą zawarte są w Rozdziale 4 "Współpraca międzynarodowa uczelni w zakresie kształcenia i badań naukowych" ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.). Art. 42 ust. 1 tej ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, z zastrzeżeniem ust. 2, określa, w drodze rozporządzenia, warunki kierowania osób za granicę w celach naukowych, dydaktycznych i szkoleniowych oraz szczególne ich uprawnienia, określając w szczególności: 1) formy kształcenia, na które mogą być kierowane osoby, oraz warunki, jakie muszą spełniać, aby ubiegać się o skierowanie, 2) formy pomocy materialnej dla osób skierowanych za granicę, w tym stypendia i zwrot kosztów przejazdów, 3) okresy i zasady wypłacania świadczeń osobom skierowanym za granicę, 4) warunki i tryb odwoływania osób skierowanych za granicę, 5) uprawnienia osób kierowanych za granicę pozostających w zatrudnieniu - uwzględniając zapewnienie możliwie szerokiego dostępu do kształcenia i prowadzenia badań naukowych za granicą. W oparciu o delegację zawartą w tym przepisie wydane zostało rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 października 2006 r. w sprawie warunków kierowania osób za granicę w celach naukowych, dydaktycznych i szkoleniowych oraz szczególnych uprawnień tych osób (Dz. U. Nr 190, poz. 1405). Stosownie do treści § 1 tego rozporządzenia osoby mające stałe miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które spełniają warunki określone przez podmiot zagraniczny, mogą być kierowane za granicę w celu: 1) prowadzenia badań naukowych - jeżeli uczestniczą w realizacji badań naukowych w kraju; 2) podejmowania i prowadzenia działalności dydaktycznej; 3) szkoleniowym na: a) odbycie części jednolitych studiów magisterskich lub studiów pierwszego stopnia albo studiów drugiego stopnia, b) studia podyplomowe, c) studia doktoranckie - jeżeli posiadają odpowiedni dorobek naukowy i co najmniej roczny staż pracy w danej specjalności, d) staże naukowe, artystyczne lub specjalizacyjne, e) kursy językowe i inne kursy podnoszące kwalifikacje zawodowe, f) praktyki zawodowe. Zgodnie natomiast z § 2 cytowanego rozporządzenia osoby, o których mowa w § 1, mogą być kierowane za granicę przez jednostki organizacyjne należące do sektora finansów publicznych, a w szczególności jednostki państwowej i samorządowej sfery budżetowej oraz jednostki prowadzące kształcenie lub badania naukowe, zwane dalej "jednostkami kierującymi", w celu prowadzenia badań naukowych lub w celach szkoleniowych na koszt: 1) własny; 2) podmiotu niebędącego jednostką kierującą; 3) jednostki kierującej - w zakresie obejmującym stypendium lub inne świadczenia, o których mowa w § 3-5. Biuro Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej, którego działanie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, zostało utworzone w oparciu o zarządzenie nr 16 Ministra Edukacji Narodowej w sprawie powołania Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej (Dz. U. MEN Nr 7, poz. 37 ze zm.). Zarządzenie te zostało wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.). W ust. 2 zarządzenia wskazuje się że Biuro jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego. W § 2 ust. 1 statutu Biura, stanowiącego załącznik do wyżej wymienionego zarządzenia Ministra Edukacji Narodowej wskazuje się natomiast, że przedmiotem działalności Biura jest wykonywanie zadań dotyczących: 1) kształcenia cudzoziemców w Polsce i obywateli polskich za granicą, a także cudzoziemców polskiego pochodzenia studiujących w kraju swojego zamieszkania; 2) obsługi administracyjnej i finansowej Państwowej Komisji Poświadczania Znajomości Języka Polskiego jako Obcego i państwowych komisji egzaminacyjnych; 3) pełnienia roli Krajowego Punktu Koordynacyjnego do spraw Krajowych Ram Kwalifikacji. W ust. 2. wskazano natomiast, że do zadań Biura należy m. in.: - prowadzenie spraw związanych z: a) przyjmowaniem cudzoziemców na naukę w Polsce i odbywaniem tej nauki, b) rekrutacją obywateli polskich na naukę za granicą lub w celu prowadzenia za granicą badań naukowych, odbywaniem tej nauki lub prowadzeniem badań naukowych w ramach programów wykonawczych do umów międzynarodowych lub programów resortowych, c) kwalifikowaniem cudzoziemców polskiego pochodzenia studiujących w kraju swojego zamieszkania na stypendia strony polskiej; - organizacja pracy i obsługa administracyjna Zespołu do Spraw Rekrutacji i Kształcenia Obywateli Polskich za Granicą, powołanego odrębnymi przepisami; - przedstawianie wniosków obywateli polskich ubiegających się o przyjęcie na naukę za granicą i wniosków dotyczących przebiegu ich nauki za granicą na posiedzeniach Zespołu, o którym mowa w pkt 7; - współdziałanie z polskimi i zagranicznymi przedstawicielstwami dyplomatycznymi i urzędami konsularnymi, właściwymi resortami i innymi jednostkami organizacyjnymi w zakresie kształcenia na poziomie akademickim obywateli polskich i cudzoziemców polskiego pochodzenia za granicą oraz cudzoziemców w Polsce, w tym osób polskiego pochodzenia. Należy również zwrócić uwagę na zarządzenie nr 31 Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie powołania Zespołu do Spraw Rekrutacji i Kształcenia Obywateli Polskich za Granicą (Dz. Urz. MNiSW Nr 3, poz. 43 ze zm.). Zgodnie z § 3 tego zarządzenia do zadań Zespołu należy w szczególności: 1) opiniowanie wniosków kandydatów zgłoszonych przez szkoły wyższe oraz jednostki naukowe na naukę albo w celu prowadzenia badań naukowych za granicą w ramach umów międzynarodowych, programów wykonawczych do tych umów albo innych porozumień zawartych z partnerami zagranicznymi; 2) opiniowanie wniosków o przedłużenie pobytu za granicą i okresu wypłacania stypendiów; 3) opiniowanie innych wniosków dotyczących kształcenia obywateli polskich za granicą; 4) przedkładanie Ministrowi propozycji rozwiązań dotyczących kształcenia obywateli polskich za granicą. Ponadto, co istotne, w § 5 zarządzenia wskazuje się, że obsługę organizacyjno-administracyjną prac Zespołu zapewnia Biuro Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej. Z powyższych regulacji wynika, że Biuro Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej nie wydaje żadnych rozstrzygnięć w zakresie przyznawania stypendium w związku ze skierowaniem na studia za granicą. Kompetencje tego podmiotu ograniczają się w istocie do organizacji pracy i obsługi administracyjnej Zespołu do Spraw Rekrutacji i Kształcenia Obywateli Polskich za Granicą, prowadzenia spraw związanych z rekrutacją obywateli polskich na naukę za granicą (bez jednoczesnego szczegółowego wskazania na czym polega to "prowadzenie"), a także przedstawianie wniosków obywateli polskich ubiegających się o przyjęcie na naukę za granicą i wniosków dotyczących przebiegu ich nauki za granicą na posiedzeniach Zespołu do Spraw Rekrutacji i Kształcenia Obywateli Polskich za Granicą. Ponadto należy podnieść, że kompetencje te są określone wyłącznie w zarządzeniu Ministra, które stosownie do treści art. 93 ust. 2 Konstytucji RP nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie wyposażają zatem Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej w uprawnienia do rozstrzygania spraw kierowania na studia za granicą. Fakt ten powoduje, że nie można uznać Biura za organ administracji publicznej, którego działalność podlegałaby kontroli sądów administracyjnych. W związku z tym, że Biuro Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej nie jest organem administracji publicznej, przejawy jego działalności (w tym przypadku pismo Dyrektora Biura z dnia [...] maja 2016 r., [...]) nie stanowią aktów lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", które mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Ponadto należy zauważyć, że kierowanie na studia za granicą nie stanowi sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w jednej z form określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Żaden z przepisów prawa nie przewiduje, że sprawa ta jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej. Nie jest to również sprawa rozstrzygana w formie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. innego niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jedną z cech aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest to, że musi on dotyczyć uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, s. 63-65). W § 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie warunków kierowania osób za granicę w celach naukowych, dydaktycznych i szkoleniowych oraz szczególnych uprawnień tych osób wskazuje się, że osoby mające stałe miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które spełniają warunki określone przez podmiot zagraniczny mogą być kierowane za granicę w celu m. in. szkoleniowym. Przyznanie uprawnienia do odbywania studiów za granicą odbywa się zatem na warunkach określonych przez podmiot zagraniczny. Warunki przyznania tego uprawnienia nie są natomiast określone przez przepisy polskiego prawa administracyjnego materialnego. Z tych względów skargę należało uznać za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 oraz § 2 powołanej ustawy.