II SA/Wa 1139/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sławomir Antoniuk, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] marca 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. A. Z., zwrócił się do Ministra Sportu i Turystyki, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie umów oznaczonych w rejestrze umów budżetowych w 2012 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Minister Sportu i Turystyki, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267), oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U Nr 112, poz. 1198, ze zm.), postanowił odmówić udostępnienia informacji publicznej w zakresie postanowień dotyczących kwoty wynagrodzenia oraz przedmiotu zobowiązania zawartego w umowach o numerach [...], oraz postanowień dotyczących kwoty wynagrodzenia, przedmiotu zobowiązania oraz czasu trwania umowy o numerze [...]. W stosunku do decyzji A. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej jest niezasadna, gdyż na etapie zawierania umowy przedsiębiorcy nie wyrazili woli co do zachowania w poufności poszczególnych postanowień zawartych przez nich umów. Wolę nieujawnienia treści umów wyrazili dopiero w trakcie postępowania o udzielenie informacji publicznej, w odpowiedzi na pytanie skierowane do nich przez organ. Podkreślił, że w jego ocenie przedsiębiorcy wyrazili zgodę na publiczne wykorzystanie danych wynikających z realizacji umowy o czym świadczą postanowienia par 7 ust. 1 pkt 4, oraz ust. 2 zawartych z nimi umów o numerach: [...],[...]. Ponadto wskazał, że konieczność udostępnienia żądanej przez niego informacji wynika z art. 33 ust. 1 oraz 35 ustawy o finansach publicznych. Decyzją z nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Sportu i Turystyki po rozpatrzeniu odwołania A. Z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że umowy będące przedmiotem wniosku A. Z., zostały zawarte z następującymi podmiotami: 1. umowa nr [...] została zawarta z kancelarią [...] Sp.k.; 2. umowa nr [...] została zawarta z kancelarią [...] Sp. p; 3. umowa nr [...] została zawarta z [...]; 4. umowa nr [...] została zawarta z [...] sp.j; Organ zwrócił się do ww. o stanowisko w przedmiocie dopuszczalności udostępnienia tych umów. Podmioty z umów opisanych w pkt 1 3 wyraziły zgodę na udostępnienie umów z pkt 2 nie wyraził zgody na udostępnienie informacji w zakresie kwoty wynagrodzenia oraz przedmiotu umowy, podmiot z pkt 4, nie wyraził zgody na ujawnienie postanowień umowy w zakresie dotyczącym przedmiotu umowy, kwoty wynagrodzenia oraz czasu jej trwania. Organ wskazał, iż informacje o udostępnienie których wnosił A. Z. stanowią informacje publiczne, podkreślił że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, a ograniczenie w dostępie do informacji publicznej przewiduje sama ustawa. Udostępnienie informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 udip), wobec czego należało wystąpić do podmiotów z którymi zostały zawarte umowy o udostępnienie których wystąpił A.Z. Następnie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że strony umowy nie wyraziły woli zachowania w poufności treści zawartych z nimi umów już na etapie ich tworzenia, a dopiero uczynili to w odpowiedzi na pytanie skierowane do nich przez organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ podkreślił, że ustawa nie wprowadza terminu na wyrażenie przez przedsiębiorcę woli zachowania w poufności informacji publicznych jego dotyczących. Tajemnica przedsiębiorcy stanowi jedną z przesłanek ograniczenia dostępu do informacji publicznej i stosownie do art. 5 ust. 2 udip – składa się z dwóch elementów: materialnego oraz formalnego. To, czy dana informacja jest na tyle istotna, że zasługiwać powinna na specjalną ochronę i utajnienie przed osobami trzecimi jest kwestią podlegającą ocenie przedsiębiorcy, którego dana informacja dotyczy oraz podmiotu do którego skierowany jest wniosek o udostępnienie danych informacji Ocena przedsiębiorcy uzależniona jest od wielu czynników, które w chwili zawierania umowy mogą być nieznane lub nieistotne, a na skutek upływu czasu ujawniają się lub zmieniają swoje znaczenie np. z uwagi na zmiany rynkowe przedsiębiorca może dojść do wniosku, że informacja zasługuje na ochronę. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ponieważ tajemnica przedsiębiorcy jest pojęciem szerszym od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, to w odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji. Przedsiębiorcy nie wyrażając zgody na ujawnienie informacji uzasadnili, że informacje te mają dla nich szczególne znaczenie ze względu na duże prawdopodobieństwo ich wykorzystania przez konkurencyjne podmioty działające na tym samym rynku, ponadto informacja o wynagrodzeniu mogłaby zaburzyć ich relacje gospodarcze z innymi kontrahentami, którzy nie wynegocjowali podobnie korzystnych warunków umów. W ocenie organu, obaj przedsiębiorcy mieli uzasadniony interes w nieupublicznieniu jakie wynagrodzenie pobierają za swoje usługi o niestandardowym zakresie i na jakie zobowiązania się zgodzili Organ wskazał, że treść § 7 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 zawartych umów, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, nie uprawnia organu do udostępnienia wnioskodawcy informacji, gdyż nie odnoszą się one do możliwości udostępnienia treści tych umów, a tylko do efektów prac wykonanych na podstawie tych umów. Odnosząc się do powołanego przez A. Z. art. 35 ustawy o finansach publicznych, organ podał, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której w umowie stroną jest jednostka sektora finansów publicznych, zostały zastrzeżone klauzule dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. W przedmiotowej sprawie klauzule o których mowa w art. 35 ustawy o finansach publicznych, nie zostały w ogóle zastrzeżone w umowach o udostępnienie których wystąpił A. Z. Wobec tego przepis ten nie ma zastosowania do tych umów. Odnosząc się natomiast do treści art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, organ wskazał, że przepis ten nie ma charakteru absolutnego Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 61 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP; 2. art 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; 3. art 33 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych I wniósł o: zobowiązanie Ministra Sportu i Turystyki do udostępnienia informacji publicznej w zakresie postanowień dotyczących kwoty wynagrodzenia oraz przedmiotu zobowiązania zawartego w umowach o numerach [...],[...] oraz postanowień dotyczących kwoty wynagrodzenia przedmiotu zobowiązania oraz czasu trwania umowy o numerze [...] oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi A. Z. podkreślił, że w przedmiotowej sprawie przedsiębiorca nie wyraził woli poufności umowy w zakresie wnioskowym przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że w jego opinii, wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego zwrócił się do strony umowy o z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na ujawnienie informacji. W ocenie organu treść umów, że względu na ich specyficzny przedmiot niestanowiący usługi o charakterze standardowym stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy. Obaj przedsiębiorcy działają na rynkach, na których duże znaczenie odgrywają stosowane przez przedsiębiorców indywidualne rozwiązania. Rynki te cechują się także dużą konkurencyjnością cenową, co znajduje odzwierciedlenie w postanowieniach umów, dlatego ujawnienie ich treści mogłoby mieć negatywne reperkusje dla obu przedsiębiorców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istniały podstawy faktyczne do wydania skarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należało podkreślić, że nie budziła kontrowersji w sprawie okoliczności, iż Minister Sportu i Turystyki był podmiotem, który w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zobowiązany do jej udostępnienia. Podkreślenia wymagała też okoliczność, że informacja, której dotyczył wniosek, i która była przedmiotem skarżonej decyzji, nosiła znamiona informacji publicznej. Kontrowersje w sprawie budziła natomiast tematyka wyłączenia jawności żądanej informacji, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 198), zawiera regulację dopuszczającą możliwość odmowy udostępnienia informacji z powołaniem na dobro chronione. W myśl art. 5 ust. 2 omawianego aktu prawnego, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem sądów administracyjnych materię tajemnicy przedsiębiorcy należy badać przez pryzmat przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503), w myśl którego informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa jeżeli ma charakter techniczny, technologiczny, handlowy lub organizacyjny przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Aby zaś móc w sposób uprawniony mówić o tajemnicy przedsiębiorstwa, przesłanki wymienione w przywołanym przepisie muszą występować łącznie. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż okolicznością niesporną było to, że wykonawca spornej umowy ani na etapie jej zawierania, ani na etapie przekazywania organowi efektów swojej pracy, nie zastrzegł tego, by sporne informacje były objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. To zaś już świadczy o tym, iż niespełniona została jedna z przesłanek, o jakich mowa w przywołanym przepisie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (przedsiębiorca nie podjął niezbędnych kroków w celu zachowania danej informacji w poufności). Brak omawianego zastrzeżenia na ww. etapach współpracy z organem doprowadził do tego, że zarówno umowa, jak i efekty jej wykonania, mogły być potencjalnie dostępne bliżej nieokreślonej liczbie pracowników organu. Nadto, powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa dopiero na etapie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi działaniami (a właściwe zaniechaniami) przedsiębiorcy, co budzi wątpliwości co do faktycznej intencji przedsiębiorcy. Jawi się również jako działanie spóźnione i niespełniające wymogów art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Odnosząc się do powyższej materii należy mieć na względzie to, że informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, winny być tajemnicą od chwili ich wytworzenia i od tego momentu powinny być chronione przez przedsiębiorcę. Brak jest zaś możliwości skutecznego uznania tego, że dana informacja staje się tajemnicą dopiero w momencie, gdy jakiś podmiot wystąpił z wnioskiem o jej udostępnienie. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa winno być postrzegane (gdyż istnieje) w sferze obiektywnych faktów, a jego byt nie jest uzależniony od ewentualnego zainteresowania tajemnicą przez osoby trzecie. W świetle powyższego, w realiach faktycznych niniejszej sprawy nie występowały okoliczności uzasadniające przyjęcie, iż żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Niezależnie od powyższych rozważań, na uwagę zasługiwała okoliczność, iż w sytuacji, gdy płatności za wykonaną pracę dokonywał organ administracji państwowej, to wartość jaką jest konstytucyjne uprawnienie obywateli do informacji publicznej dla umożliwienia weryfikowania sposobu rozporządzania funduszami publicznymi, jest wartością wyższą od bliżej niesprecyzowanego w sprawie niniejszej interesu przedsiębiorcy, w postaci ochrony potencjalnej tajemnicy przedsiębiorstwa. Wręcz przeciwnie, w sytuacji gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami finansów publicznych a prywatnymi przedsiębiorcami, czy spółkami, firmy kooperujące z organami państwowymi winny liczyć się z tym, iż z uwagi na transparentność działań organów państwa, będą musiały zrezygnować z części swoich uprawnień – w tym m.in. w zakresie ochrony szeroko rozumianej tajemnicy przedsiębiorstwa. Powyższe nakłada więc na organy państwowe obowiązek szczególnie wnikliwego badania kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa, jeśli miałaby ona stanowić podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej. To zaś przekłada się na kolejny obowiązek organu – szerokiego i dokładnego motywowania swoich rozstrzygnięć. Analizując skarżoną decyzję pod kątem ww. wymogów, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, iż jej uzasadnienie nie jest wyczerpujące. Organ uzasadniając odmowę udostępnienia danych co do wartości umowy, poza stwierdzeniem, że cena usługi może mieć wartość dla konkurencji, nie rozwinął tej tezy. Stąd więc takie założenie organu należało traktować jako gołosłowne, niepoparte głębszą analizą problemu. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. | |