II SA/Wa 114/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant specjalista – Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. – [...] M. L. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, z dniem [...] lutego 2013 r. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej i w związku z powyższym wypłacono mu odprawę w wysokości 39.909,00 zł, ekwiwalent za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe za lata 2011 – 2013 i dodatkowe za lata 2012 – 2013 w łącznej wysokości 24.388,90 zł oraz nagrodę roczną za rok 2013 w wysokości 960.77 zł. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 19 dni za 2009 r., 30 dni za 2010 r. oraz 54 nadgodziny wypracowane po 2005 r. wraz z ustawowymi odsetkami, zaś w uzasadnieniu powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1402 ze zm.), odmówił skarżącemu M. L. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze 49 dni za lata 2009 i 2010 oraz 54 nadgodziny wypracowane po 2005 r. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w dacie zwolnienia skarżącego ze służby przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej stanowił, że funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata i poza sporem pozostaje, że skarżącemu wypłacono wszystkie świadczenia przewidziane w tym przepisie. Natomiast z dniem 5 grudnia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1351), w której art. 2 znowelizował m. in. dotychczasowe brzmienie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej ograniczające do trzech lat wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Jednakże ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który by określał sposób traktowania okresów niewykorzystanych urlopów do których funkcjonariusz nabył prawo przed dniem jej wejścia w życie. Jednocześnie z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk senacki nr 387 z dnia 15 marca 2012 r.) wynika, że obradujące wspólnie komisje senackie Komisja Praw Człowieka, Praworządności i Petycji, Komisja Rodziny i Polityki Społecznej i Komisja Ustawodawcza, wprowadziły do projektu jedną poprawkę polegającą na skreśleniu przepisu art. 10 przewidującego retroaktywne działanie nowego prawa. Komisje przychyliły się też do poglądu, że przyznanie prawa do ekwiwalentu z mocą wsteczną rodziłoby poważne konsekwencje dla finansów publicznych. Skoro zatem skarżący nie nabył prawa do wnioskowanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby pod rządami starych przepisów, to do końca czynności związanych z realizacją zgłoszonego roszczenia jest poddany działaniu starych przepisów. Zatem należało przyznać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, bowiem nie można pominąć intencji prawodawcy przy stanowieniu ustawy z dnia 27 września 2013 r., zaś odsetki mają charakter cywilnoprawny. We wniosku z dnia [...] września 2015 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1180/13. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na zawartą w niej argumentację oraz na przedstawiony powyżej stan faktyczny – podał, że w Rzeczypospolitej Polskiej nie obowiązuje prawo precedensowe, a ponadto na dzień wydania decyzji nie można mówić o utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych przyjętej w powyższym wyroku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania zarzucając naruszenie przepisu art. 118 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Straży Granicznej poprzez takie jego zastosowanie, które nie odpowiadało dyrektywie interpretacyjnej wykładni zgodnie z Konstytucją RP, bowiem naruszało zasady określone w art. 2 i art. 66 ust. 2 Konstytucji , co w odniesieniu do tożsamo brzmiącej normy zawartej w art. 114 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku mającym zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji moc powszechnie obowiązującą. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 orzekł, że art. 114 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji (tożsamy w treści do przepisu art. 118 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Straży Granicznej) w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe", jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Chociaż wyrok ten odnosi się wprost do Policji, to jednym ze skutków które wywołują wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa jest przyjęcie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jako podstawę rozstrzygnięć w sprawach analogicznych i podobnych do tych, na kanwie których wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny (por. między innymi "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" pod redakcją Macieja Bernatta, Jakuba Królikowskiego i Michała Ziółkowskiego, Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego Tom XLVIII, Wydawnictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2013 r., str. 47). "Chodzi zatem o nie tylko przypadki, w których zastosowanie znajduje dokładnie ten przepis, który został uznany za niekonstytucyjny, ale również sprawy w których Sąd rozstrzyga w oparciu o podobne/zbliżone regulacje prawne, które na podstawie stwierdzeń TK ocenia jako niekonstytucyjne". W dalszej części wskazał, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07 przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku tj. od dnia jego wejścia w życie. Przy czym uznanie przez Trybunał Konstytucyjny danego aktu prawnego (przepisu prawa) za pozostający w sprzeczności z aktem normatywnym hierarchicznie najwyższej rangi, jakim jest Konstytucja wiąże wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – wyroki Trybunału Konstytucyjnego mają "moc powszechnie obowiązującą") i stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykle zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa. Orzeczenie o niekonstytucyjności musi bowiem prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt I CSK 379/08 stwierdził, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność z Konstytucją nie istnieje wyłącznie w chwili orzekania przez Trybunał, lecz występuje również wcześniej. Zdaniem Sądu co do zasady, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc wsteczną, a przyjęcie skuteczności ex nunc naruszałoby spójność systemową Konstytucji i byłoby trudne do pogodzenia z art. 77 Konstytucji (prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 116, poz. 675) według brzmienia w dniu zwolnienia skarżącego M. L. ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1, tj. w dniu [...] lutego 2013 r., funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie m.in. art. 45 ust. 1 pkt 1 otrzymuje m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący otrzymał wówczas ekwiwalent za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe za lata 2011 – 2013 i dodatkowe za lata 2012 – 2013 w łącznej wysokości 24.388,90 zł. Jednakże w art. 2 ustawy z dnia 27 września 2013 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1351), która weszła w życie w dniu 5 grudnia 2013 r., wspomniany już wyżej przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy otrzymał brzmienie w myśl którego funkcjonariusz zwolniony ze służby m.in. na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 otrzymuje m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3. Zatem skreślono w nim ograniczenie czasowe co do ostatnich trzech lat i w rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do kwestii, czy skarżącemu należy się ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 19 dni za 2009 r., 30 dni za 2010 r. oraz 54 nadgodziny wypracowane po 2005 r. Analizując powyższe doszedł Sąd do przekonania, że należy dać rację skarżącemu. Z tego mianowicie powodu, że organ wydając zaskarżoną decyzję ograniczył się w zasadzie do dokonania wykładni językowej, bowiem wykładnia celowościowa jest lakoniczna. Jednakże najważniejsze, że organ nie dokonał wykładni systemowej przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy i podkreślić należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt K 1/08 ma w sprawie przesądzające znaczenie. Wszak dokonanie samej wykładni językowej jest nie do pogodzenia z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej wyrażającym zasadę praworządności i sprawiedliwości społecznej, a weryfikowanie efektów wykładni językowej wykładnią systemową, jest bezsporne jeśli zważy się na stanowisko judykatury (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 722/09). Dokonując wykładni wspomnianego już wyżej przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy w dniu zwolnienia skarżącego ze służby zauważyć należy, że tak samo brzmiał przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Natomiast cytowanym już wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że co do tego ostatniego przepisu słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" są niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i utracił on moc z dniem publikacji w Dz. U. z 2010 r. Nr 34, poz. 190, tj. w dniu 8 marca 2010 r. Natomiast w uzasadnieniu wskazano m.in., że "prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu jest gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji i nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów – służby). Prawo do rocznego płatnego urlopu gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy. Rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi zatem konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie wskazuje przesłanek adekwatnych dla istotnej tu sytuacji, których wystąpienie pozwalałyby na ograniczenie prawa do korzystania z płatnego urlopu lub – z traktowanej jako alternatywa urlopu (w razie jego niewykorzystania) – rekompensaty pieniężnej. Policjanci, którzy mieli niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby mają prawo do żądania na podstawie art. 66 ust. 2 Konstytucji dni wolnych od pracy (służby) i corocznych płatnych urlopów zgodnie z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Możliwość uzyskania ekwiwalentu pieniężnego jedynie za ostatnie 3 lata kalendarzowe (art. 114 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o Policji) budzi wątpliwości także z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej". Ponadto odniesiono się również co do kwestii przedawnienia roszczeń stwierdzając, że "Kwestią odmienną, pozostającą poza granicami zaskarżenia – a zatem poza sferą orzekania Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie – jest ocena konstytucyjności unormowań regulujących uwarunkowania dochodzenia roszczeń z tytułu stosunku służby w Policji (oraz związanych ze stosunkiem tej służby roszczeń pochodnych), w tym – kwestie zakresu i terminów przedawnienia tych roszczeń". Oznacza to, że kwestia ta może zostać uregulowana w ramach przepisów o przedawnieniu roszczeń. Konsekwencją tego wyroku zmiana brzmienia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji dokonana cytowaną już wyżej ustawą o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1351), poprzez brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3", jak również analogiczną regulację, a cytowaną już wyżej, w art. 118 ust. 1 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej. Zatem wyrok Trybunału Konstytucyjnego obalił domniemanie konstytucyjności tej normy w określonej części i derogował w części wskazany przepis ustawy o Policji, w którym jest ona zamieszczona i w konsekwencji doprowadził do innego jego treści, co be wątpienia dotyczy wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy. Zatem dokonując wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, nie można pominąć treści tego wyroku, bowiem należy uznać go, jako wskazania interpretacyjne w zakresie, w jakim Trybunał stwierdził, że przepis w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe" jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ dokonał wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w ten sposób, że przepis ten wyklucza możliwość wypłaty skarżącemu wspominanego już wyżej ekwiwalentu pieniężnego za okresy dłuższe niż ostatnie trzy lata. Tymczasem – zdaniem Sądu – mając na uwadze treść i motywy omówionego cytowanego już wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, takie rozumienie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej "nie odpowiadało dyrektywie interpretacyjnej wykładni w zgodzie z Konstytucją RP, gdyż naruszało jej zasady określone w art. 66 ust. 2 i art. 2, co w odniesieniu do tożsamo brzmiącej normy zawartej w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji stwierdził już Trybunał Konstytucyjny. Dokonując wykładni art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w ówczesnym brzmieniu należało zatem pominąć treść tego przepisu w części obejmującej słowa nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1180/30, patrz również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2388). Rozpoznając sprawę na nowo, organ jest zobowiązany uwzględnić przedstawiona powyżej ocenę prawną. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.