II SA/Wa 1140/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sławomir Antoniuk, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. zwolnił z dniem [...] lutego 2011 r. A. S. ze służby w Policji. Rozkaz został doręczony ww. oraz jego pełnomocnikowi. Pełnomocnik w dniu [...] lutego 2011 r., za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], skierował do Komendanta Głównego Policji pismo, w którym zażądał na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdzenia nieważności powyżej określonego rozkazu personalnego w związku z rażącym naruszeniem art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, polegającym na rozwiązaniu stosunku służbowego pomimo braku orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby. A. S. w dniu [...] marca 2011 r. złożył, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] raport, że dotyczy on odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. zwalniającego go z dniem [...] lutego 2011 r. ze służby w Policji. Zażądał on stwierdzenia nieważności tego rozkazu. Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia w Komendzie Głównej Policji w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., powołując się na art. 64 § 2 Kpa wezwał ww. do sprecyzowania, czy jego wystąpienie stanowi odwołanie od decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., czy też należy je traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W piśmie organ poinformował również, że nieusunięcie braków formalnych w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania spowoduje pozostawienie wystąpienia bez rozpoznania. Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia w Komendzie Głównej Policji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował A. S., że jego wystąpienie z dnia [...] marca 2011 r. oraz wystąpienie jego pełnomocnika z dnia [...] lutego 2011 r. pozostawiono bez rozpoznania. Pełnomocnik ww. w piśmie z dnia [...] maja 2011 r. skierowanym do Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji zażądał ponownego przesłania pisma nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. podając, że "mimo dobrej woli i chęci odebrania w ostatnim przewidzianym terminem dniu nie zdołano go podjąć, gdyż urząd pocztowy, jak wyjaśnił pracownik, z uwagi na ogromną ilość innych przesyłek zalegających zwrócił je adresatowi ". Zastępca Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformował pełnomocnika, że pismo l.dz. [...] z dnia [...] marca skierowane do A. S., zgodnie z art. 44 § 4 Kpa zostało skutecznie doręczone, a zakreślony w § 2 tego przepisu nie został zachowany. W dniu [...] lipca 2011 r. pełnomocnik ww. powołując się na art. 58 Kpa, złożył w Biurze Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji wniosek o "wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz odwołania rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...].02.2011 r.)". Pełnomocnik w piśmie podał m.in., że "uchybienie terminu nie nastąpiło z winy zainteresowanego a poniesiona szkoda w jego interesie oraz zwłoka czyni zasadnym ponowne nadanie biegu wystąpieniom". Komendant Główny Policji na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika z dnia [...] lipca 2011 r., w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał postanowienie nr [...], którym umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu zażalenia, na podstawie art. 138 § 2 Kpa, w dniu [...] listopada 2011 r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, gdyż nie rozpatrzył wniosku strony w trybie art. 59 Kpa, do czego był zobowiązany. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji zbada, czy żądanie strony dotyczące przywrócenia terminu odpowiada rygorom przewidzianym dla tej instytucji procesowej, tzn. czy strona uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, czy prośbę o przywrócenie terminu wniosła z zachowaniem siedmiodniowego terminu od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i czy dopełniła jednocześnie czynności, dla której określony był termin. Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 58 Kpa w dniu [...] marca 2012 r. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił przywrócenia terminu. Organ w uzasadnieniu postanowienia podał m.in., że zbadał zastrzeżenia pełnomocnika dotyczące procedury dostarczenia i zwrotu przesyłek adresowanych do A. S. i jego pełnomocnika. Powstałe w tym zakresie wątpliwości wyjaśnił w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Oddziału Rejonowego w P. Centrum Poczty, Poczta Polska S.A. Z zajętego stanowiska nie wynikało, iż w procedurze dostarczania przesyłek nastąpiły nieprawidłowości. Zatem należało uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w trybie określonym w art. 44 Kpa i zasadnie stwierdzono uchybienie terminu przewidzianego na doprecyzowanie żądania strony. Zatem argument strony co do niedoprecyzowaniu żądania w terminie siedmiu dni wynikający z niemożności odebrania przedmiotowej przesyłki, nie zasługuje na uwzględnienie. Dalej organ podaje, że "wniosek o przywrócenie terminu i wznowienia biegu postępowania administracyjnego" datowany na dzień [...] lipca 2011 r. został nadany w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] lipca 2011 r. Z powyższego wynika zatem, że siedmiodniowy termin przewidziany na złożenie prośby o przywrócenie terminu liczony od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu nie został zachowany. Jeżeli bowiem przyjąć, iż o wezwaniu przez Komendanta Głównego Policji do doprecyzowania żądania strona dowiedziała się [...] maja 2011 r., to termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu minął w dniu [...] maja 2011 r. Wobec powyższego Komendant Główny Policji stwierdził, iż wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony z uchybieniem terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności. Dodał, iż zgodnie z art. 58 § 3 Kpa przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 58 § 2 Kpa jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Analiza pisma z dnia [...] lipca 2011 r. prowadzi natomiast do wniosku, iż warunek ten nie został spełniony. Pełnomocnik strony nie wskazał bowiem w sposób jednoznaczny, czy wystąpienie strony stanowi odwołanie od decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2011 r., czy też należy je traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Pełnomocnik w zażaleniu od powyżej określonego postanowienia zażądał niezwłocznego rozpatrzenia odwołania A. S. z dnia [...] marca 2011 r. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Powołując się na art. 128 Kpa podniosła, że wszystkie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione w przedmiotowym raporcie. W ocenie pełnomocnika pisma Komendanta Głównego Policji , żądające doprecyzowania, czy odwołanie od powyższego rozkazu jest odwołaniem a żądanie stwierdzenia nieważności decyzji jest żądaniem zawartym w jego petitum było niezgodne z prawem, prowadziło do wydłużenia postępowania i działało na szkodę strony. Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu zażalenia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w dniu [...] maja 2012 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Minister Spraw Wewnętrznych przedstawił za organem pierwszej instancji stan faktyczny sprawy oraz odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie przepisów, które ten organ stosował. Odwołując się do zarzutów podniesionych w zażaleniu podał, że stosownie do art. 63 § 2 Kpa, podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z analizy pism pełnomocnika funkcjonariusza oraz samego zainteresowanego z dnia [...] lutego 2011 r. i z dnia [...] marca 2011 r., w ich uzasadnieniu powoływano się w sposób bezpośredni na art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W obu pismach znalazły się odniesienia do tego trybu: "żądam stwierdzenia nieważności decyzji", powyższemu rozstrzygnięciu zarzucam rażące naruszenie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji", " na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa żądam wycofania z obrotu prawnego rozkazu personalnego", "powyższy rozkaz rażąco narusza prawo". Działając w interesie strony, organ zwrócił się do niej o sprecyzowanie żądania, umożliwiając jej dookreślenie, czego dokładnie domaga się ona od organu administracyjnego (...). W przedmiotowej sprawie należy także zauważyć, iż przedmiotowy wniosek pełnomocnika z dnia [...] lipca 2012 r. o " przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...].02.2011 r., został złożony z uchybieniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jak słusznie zauważył organ I instancji, zarówno pełnomocnik strony jak i ona sama dowiedzieli się o pozostawieniu podań bez rozpoznania w dniu [...] maja 2011 r., otrzymując wówczas pismo l.dz. [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Tymczasem przedmiotowy wniosek został nadany przez pełnomocnika dopiero w dniu [...] lipca 2012 r. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych stało się przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w skardze powołując się na art. 58 Kpa wniósł "o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w żądaniu pełnomocnika strony z dnia [...].02.2011 r. oraz odwołania w raporcie z dnia [...] marca 2011 r. [...] A. S. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...].02.2011 r. do Komendanta Głównego Policji. Powyższemu postanowieniu zarzucam bezprawne działanie tego organu polegające na nieuprawnionym wzywaniu strony do doprecyzowania i pozostawienia bez rozpoznania tego odwołania z powodu rzekomego niepodjęcia w terminie przesyłki dot. wezwania do doprecyzowania i tym samym niedoprecyzowanie żądania ". W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.)) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przytoczyć brzmienie niektórych przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 8 Kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Wyrażone w przytoczonych przepisach zasady stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym zasada określona w art. 7 Kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ "do załatwienia sprawy". Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przeważającej większości spraw administracyjnych strona (art. 28 Kpa) nie musi działać osobiście, lecz może działać przez pełnomocnika (art. 32 Kpa) Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 Kpa). Skarżący w dniu [...] stycznia 2010 r. ustanowił pełnomocnika do wszelkich spraw administracyjnych między nim a organami Policji. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] lutego 2011 r. działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 z późn. zm.) w zw. z § 18 ust. 1 i 2 i § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151, poz. 1261) w dniu [...] lutego 2011 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym z dniem [...] lutego 2011 r. zwolnił skarżącego ze służby w Policji nadając rozkazowi, na podstawie art. 108 ust. 1 Kpa rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowy rozkaz personalny został doręczony skarżącemu w dniu [...] lutego 2011 r., a jego pełnomocnikowi w dniu [...] lutego 2011 r. Zgodnie z art. 129 § 1 Kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję Zachowując 14 dniowy termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 Kpa) pełnomocnik skarżącego w dniu [...] lutego 2011 r. zażądał stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego, gdyż jego zdaniem rozkaz został wydany z rażącym naruszeniem art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Żądanie zostało skierowane do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Zgodnie z art. 128 Kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (..). O tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje nie nagłówek lecz treść pisma. Pismo strony postępowania administracyjnego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażającego niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżący w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, gdyż wymogu takiego nie wprowadza art. 33 § 1 Kpa. Jeżeli w ocenie organu pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. nie czyniło zadość wymaganiom określonym w przepisach prawa, należało zgodnie z art. 64 § 2 Kpa wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni. Tego organ nie uczynił. Pismo z dnia [...] marca 2011 r. skierowane do skarżącego dotyczyło zarówno pisma pełnomocnika, jak i pisma skarżącego (raportu) z dnia [...] marca 2011 r. w którym podał on, że jego raport dotyczy odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. o zwolnieniu go ze służby w Policji. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wszelkie czynności podejmowane przez organ w zakresie ustalania uchybienia terminu do wniesienia odwołania od powyżej określonego rozkazu personalnego należy ocenić jako zbędne, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany jest rozpoznać odwołanie pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. i rozważyć zagadnienie związane z ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd, uwzględnił skargę na postanowienie, uchylił je w całości, i na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy wstrzymał jego wykonanie.