II SA/Wa 1142/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Maria Werpachowska, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi L.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. L.P. (dalej jako skarżąca) w dniu 19 lutego 2016 r. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej Prezesem ZUS) z kolejnym wnioskiem o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) – zwanej dalej Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W motywach decyzji organ podał, że po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżąca nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS ustalił na podstawie akt sprawy, że na przestrzeni 51 lat życia, tj. na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżąca udowodniła tylko 4 lata, 1 miesiąc i 17 dni okresów składkowych oraz 1 rok, 4 miesiące i 16 dni okresów nieskładkowych (przy czym okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych). W okresie od 1 stycznia 1998 r. do 31 lipca 2007 r., tj. przez okres wynoszący ponad 9 lat skarżąca nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nadto analiza przebiegu ubezpieczenia doprowadziła Prezesa ZUS do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, ponieważ wobec skarżącej w ww. okresie nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia skarżącej lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Całkowita niezdolność do pracy, uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia, została u skarżącej ustalona po raz pierwszy orzeczeniem lekarza orzecznik ZUS z dnia [...] października 2008 r. dopiero w lipcu 2007 r. w wieku 44 lat. Powołując treść art. 14 ust. 3 ustawy, Prezes ZUS pokreślił, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, w tym również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu i organ nie mógł przyjąć innej daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, jak tylko wskazaną w ww. orzeczeniu. Natomiast orzeczona częściowa niezdolność do pracy od urodzenia nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała, o czym świadczy fakt podejmowania przez skarżącą zatrudnienia. Odnosząc się do niewątpliwie trudnej sytuacji materialnej skarżącej, Prezes ZUS podniósł, że nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ nie są one świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczeń społecznych, za czym przemawia sam fakt zamieszczenia powyższego przepisu w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W skardze na ww. decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżąca podniosła, że jest osobą niepełnosprawną od urodzenia ze względu na brak przedramienia lewego, nadto leczy się psychiatrycznie od 2003 r. Dalej skarżąca wyjaśniła, że orzeczeniem z dnia [...] lutego 2016 r. Komisji lekarskiej ZUS została uznana za niezdolną całkowicie do pracy do sierpnia 2020 r. Nadto w marcu 2016 r. doznała ciężkiego urazu – złamania końca dolnej kości ramiennej lewej. Skarżąca podniosła też, że obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a potrzebne jej leki psychiatryczne oraz dermatologiczne (konieczne z uwago na przewlekłą chorobę skóry) są bardzo drogie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżąca ubiega się o to świadczenie ponownie. Pierwsze postępowanie w jej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 28 lipca 2008 r. W dniu [...] stycznia 2009 r. wydano decyzję odmawiającą przyznania tego świadczenia. Jak bowiem ustalono na podstawie akt, nie zostały łącznie spełnione przesłanki z art. 83 ustawy. Łączny okres ubezpieczenia 45-letniej skarżącej wyniósł 5,5 roku, z czego 4 lata i 1 miesiąc to okresy składkowe, a z tego 5 miesięcy to pobieranie zasiłku dla bezrobotnych – co oznacza, że skarżąca faktyczne świadczyła pracę przez niespełna 4 lata. Wszelkie ubezpieczenie ustało wraz z wyczerpaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych w lutym 1991 r., a całkowita niezdolność do pracy powstała u skarżącej w lipcu 2007 r. Oznacza to ponad 16-letnią, i w ocenie organu, nieuzasadnioną przerwę w ubezpieczeniu. Skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Wywodziła, że jest osobą wymagająca stałej opieki, leczy się na łuszczycę i schorzenia psychiatryczne i nie posiada środków na skuteczne leczenie. Jednak Prezes ZUS utrzymał powyższą decyzję w mocy decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nie znajdując nowych okoliczności mających wpływ na zmianę decyzji odmawiającej prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał, że w dniu 1 stycznia 1997 r. skarżąca utraciła prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Od tej daty przez ponad 10 lat żadnej pracy nie podjęła - mimo, iż całkowita niezdolność do pracy powstała dopiero w 2007 r. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 682/09 uchylił ją, wskazując, iż organ winien wziąć pod uwagę istniejące w aktach sprawy opinie lekarskie, ustalające u skarżącej istnienie zaburzeń psychicznych od 1997 r. i przeanalizować tezę, czy zaburzenia te, w powiązaniu z niepełnosprawnością ruchową skarżącej, nie mają waloru okoliczności szczególnej, w znaczącym, niemożliwym do przezwyciężenia stopniu utrudniającej podejmowanie zatrudnienia. Po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy organ, po przeanalizowaniu wszystkich jej okoliczności uznał, iż skarżąca, po utracie prawa do renty inwalidzkiej w trybie ustawowym w 1997 r. aż do 2007 r. była zdolna do pracy, a powodem utraty prawa do renty był właśnie fakt niestwierdzenia u niej niezdolności do pracy. W związku z tym Prezes ZUS w dniu [...] lutego 2010 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy jego wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. Organ wskazał, iż wziął pod uwagę istnienie u skarżącej od jej dzieciństwa częściowej niezdolności do pracy – jednak niezdolność ta nie wykluczała aktywności zawodowej. Organ wskazał także na bardzo krótki łączny okres ubezpieczenia skarżącej. Od decyzji tej skarżąca nie wniosła żadnych środków odwoławczych, stała się ona zatem prawomocna. Prezes ZUS wskazał też, że w styczniu 2014 r. skarżąca starała się o wznowienie postępowania w jej sprawie, podając te same argumenty za przyznaniem jej renty, co w postępowaniu wcześniejszym – stan zdrowia wykluczający zatrudnienie oraz brak środków utrzymania. Pismem z dnia 26 marca 2014 r. organ powiadomił skarżącą o braku podstaw do wznowienia postępowania wobec braku nowych okoliczności faktycznych czy nowych dowodów, wcześniej organowi nieznanych. Ponadto w aktach sprawy znajdowało się orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] lutego 2013 r. ustalające, iż skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy, zatem nie mogłoby być jej przyznane świadczenie, kierowane wyłącznie do osób całkowicie niezdolnych do pracy. Departament Orzecznictwa Lekarskiego potwierdził prawidłowość wydanych w sprawie skarżącej orzeczeń, stwierdzających brak całkowitej niezdolności do pracy. Wniosek z 19 lutego 2016 r. jest ponownym wnioskiem skarżącej o świadczenie w drodze wyjątku. Podstawą wniosku stało się orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] lutego 2016 r., którym komisja ustaliła u skarżącej całkowitą okresową niezdolność do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748, z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty i pozostawia przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z cytowanego wyżej przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) posiadanie statusu osoby ubezpieczonej lub bycie członkiem pozostałym po ubezpieczonym, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o świadczenie, 4) brak niezbędnych środków utrzymania. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z treścią art. 124 ustawy, przepisy Kpa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 Kpa). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 Kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 Kpa. Dokonując wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności", o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, należy mieć na względzie cel, jakiemu służyć ma tryb świadczeń w drodze wyjątku. Celem tego przepisu jest to, aby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Co więcej, wykładnia art. 83 ust. 1 ustawy nie może abstrahować od treści art. 18 Konstytucji RP, który ochronę i opiekę rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa zalicza do podstawowych zadań Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśnić należy, że kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. W tej sytuacji "szczególną okolicznością", o której mowa w cytowanym przepisie będzie nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie lub członka jej rodziny. Podobnie ocenić należy także częściową niezdolność do pracy, jak i inne zdarzenia powodujące ograniczenia i utrudnienia w możliwość zatrudnienia. Wykładnia pojęcia "szczególnych okoliczności" w konkretnej sprawie wymaga zatem uwzględnienia wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy. Co więcej przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawierają definicji "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jako okoliczność szczególną, w rozumieniu powołanego przepisu, należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Niemniej jednak wystąpienie "szczególnych okoliczności" powinno być stwierdzone indywidualnie, w odniesieniu do każdego przypadku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2701/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl) "Analizując brzmienie art. 83 ust. 1 ustawy trzeba przede wszystkim zważyć, że zwrot "szczególne okoliczności" odnosi się zarówno do sytuacji, w której stanowią one powód niespełniania warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jak też niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Oznacza to, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane po pierwsze wówczas, gdy nie wypracowano świadczenia w trybie zwykłym wskutek tych okoliczności, jak też wówczas, gdy w ich wyniku i ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie można podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Przeto szczególne okoliczności to takie, które powodują niemożność uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym.". Jednocześnie NSA podkreślił, że w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku zagadnienie całkowitej niezdolności do pracy łączy się z przesłanką niemożności podjęcia pracy lub innej działalności. Niespełnienie warunków do świadczenia zwykłego nie zostało powiązane z niezdolnością do pracy, a zatem owa niezdolność co najwyżej może być oceniana jako element szczególnych okoliczności. Organy administracyjne są związane zawsze treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Wobec tego trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. W tych sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia. Podobne stanowisko zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 293/09, z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2426/11 (dostępne jw.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył nadto, że data powstania niezdolności do pracy to kwestia natury medycznej, podczas gdy w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku chodzi o analizę przesłanek prawnych. W rozpoznawanej sprawie jako datę powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącej przyjęto po raz pierwszy lipiec 2007 r. (do 10 grudnia 2013 r.) oraz datę 1 lutego 2016 r. Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje związania organu ustaleniami dokonanymi w orzeczeniach lekarza orzecznika ZUS czy też komisji lekarskiej ZUS, jednak nie zostało ustalone, czy w okresach, gdy wobec skarżącej nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, skarżąca miała realną możliwość zatrudnienia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazywała na leczenie psychiatryczne od 2005 r. oraz niekwestionowaną niepełnosprawność fizyczno-ruchową . Z akt sprawy nie wynika czy Prezes ZUS w ogóle ten problem analizował, w szczególności by rozważał kwestię czy istniejące u skarżącej schorzenia nie eliminowały jej z rynku pracy, czy była pełnowartościowym pracownikiem, co umożliwiałoby jej normalne zatrudnienie. Istotną jest zatem okoliczność, czy wcześniej niż stwierdzona data całkowitej niezdolności do pracy, nie występowały symptomy choroby o podłożu psychicznym uniemożliwiające skarżącej podjęcie zatrudnienia. Na ten aspekt zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 167/11 (dostępny jw.), dostrzegając skutki zdrowotne w zakresie możliwości (całkowitej bądź częściowej) zatrudnienia osoby, która nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy. To stanowisko podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wcześniej wyroku z 17 stycznia 2013 r. i podziela je również Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę. Niewątpliwie jest to szczególna okoliczność w rozumieniu cytowanego przepisu. Rację ma natomiast Prezes ZUS stwierdzając, że szczególna okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy nie odnosi się do obecnej sytuacji życiowej skarżącej, lecz winna wyjaśnić przyczyny, dla jakich skarżąca – w okresie badanego dziesięciolecia – nie podejmowała pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Reasumując wskazać należy, że Prezes ZUS dopuścił się naruszenia prawa, które polega na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrzenie wniosku L.P. wymaga przeprowadzenia ponownej analizy przebiegu jej zatrudnienia oraz przerw (i ich przyczyn) w zatrudnieniu, jak również dokonania oceny sytuacji skarżącej pod tym kątem. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.