II SA/Wa 1144/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. S. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej jako GIODO) decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1k.p.a., art. 12 pkt 2, art. 22 i art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ze skargi H. M. na przetwarzanie jej danych osobowych przez Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej [...]. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Do Biura GIODO w dniu [...] października 2011 r. wpłynęła skarga H. M. na przetwarzanie jego danych osobowych przez Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej [...] przy ul. [...]. Skarżąca zarzuciła Proboszczowi Parafii, iż mimo złożenia przez nią oświadczenia o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego nie została o tym fakcie zamieszczona stosowna adnotacja w księdze chrztu. Wniosła w związku z tym o wydanie decyzji administracyjnej zobowiązującej Proboszcza Parafii do sprostowania jej nieaktualnych danych osobowych na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 6 – na podstawie art. 12 pkt 2 ustawy. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego GIODO ustalił, że skarżąca w dniu [...] października 2011 r. skierowała do Proboszcza Parafii pismo, w którym zwróciła się o uaktualnienie jej danych osobowych w księdze chrztu, przez naniesienie adnotacji o treści "Dnia 2011.10.[...] formalnym aktem wystąpiła z Kościoła katolickiego" oraz o przesłanie jako potwierdzenia odpisu aktu chrztu z powyższym sprostowaniem. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie Proboszcz Parafii pismem z dnia [...] października 2011 r. poinformował H. M., iż aby złożyć oświadczenie formalnego wystąpienia z Kościoła Rzymskokatolickiego, należy to uczynić zgodnie z instrukcją - Zasady postępowania w sprawie formalnego aktu wystąpienia z Kościoła z dnia [...] września 2008 r. Według tej instrukcji powinna złożyć takie oświadczenie wobec Proboszcza zamieszkania (parafia [...]) i dwóch świadków. Należy też posiadać metrykę chrztu. Jest to jedyna formalna droga do wystąpienia z Kościoła. W toku prowadzonego postępowania do Biura GIODO wpłynęły wyjaśnienia Proboszcza Parafii, w których podniósł, iż "dane pozwanej nie są w żaden sposób przetwarzane w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Skarżąca została ochrzczona w kościele parafialnym w [...] co zostało zapisane w parafialnej księdze chrztów zgodnie z przepisami Prawa kanonicznego. Zgodnie z prawem kościelnym osoba ochrzczona w Kościele staje się jego członkiem i nabywa w nim właściwie wszystkim wiernym prawa i obowiązki. Skarżąca nie podjęła czynności związanych z formalnego aktu wystąpienia z Kościoła katolickiego zgodnie z normami instrukcji Konferencji Episkopatu Polski z 27 września 2008 r." Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 22 i art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, GIODO umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, w odniesieniu do zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, oraz zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt la, przetwarzanych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne, Generalnemu Inspektorowi nie przysługują uprawnienia określone w art. 12 pkt 2, art. 14 pkt 1 i 3-5 oraz art. 15-18. Artykuł 43 ust. 1 pkt 3 stanowi zaś, iż z obowiązku rejestracji zbioru danych zwolnieni są administratorzy danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego. Organ podkreślił, iż Kościół Rzymsko-Katolicki niewątpliwie należy do instytucji o uregulowanej sytuacji prawnej bowiem jest instytucją, której funkcjonowanie zostało unormowane w Konstytucji RP, w umowie międzynarodowej jaką jest Konkordat oraz w ustawach, nad którymi umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo. Analiza obowiązujących przepisów prawa wskazuje, że Kościół Katolicki oraz inne związki wyznaniowe o uregulowanej sytuacji prawnej w zakresie swojej działalności są niezależne i przy wykonywaniu władzy duchowej posługują się swoim wewnętrznym prawem. W związku z treścią przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, w niniejszej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie może zatem prowadzić postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej ani przeprowadzać czynności kontrolnych, z wyłączeniem prawa żądania złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego. Analiza przepisu art. 105 § 1 k.p.a. wskazuje zaś, że postępowanie administracyjne nie może toczyć się w sytuacji, gdy w jego toku przestał istnieć jego przedmiot, bądź też przedmiot ten nie istniał już przed wszczęciem postępowania. W niniejszej sprawie, na podstawie dokonanych ustaleń Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych stwierdził natomiast, w oparciu o przepis art. 43 ust. 2 ustawy, brak swojej kognicji do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej w sprawie. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. M. zarzuciła, że organ umarzając postępowanie dopuścił się rażącego naruszenia art. 12 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z czym wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1k.p.a., art. 12 pkt 2, art. 22 i art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację ponownie wskazując, iż na podstawie dokonanych ustaleń, w oparciu o przepis art. 43 ust. 2 ustawy, stwierdził brak swojej kognicji do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej w sprawie. Organ podkreślił, iż bez znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż uznaje się ona za osobę nie należącą do Kościoła Katolickiego. Faktem mającym fundamentalne znaczenie dla dokonania oceny sformułowanego przez skarżącą pod adresem Proboszcza Parafii zarzutu, jest pozostawanie jej danych osobowych w zbiorze osób należących do Kościoła Katolickiego. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. M. zarzuciła organowi naruszenie art 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, tj. odmowę wydania merytorycznej decyzji administracyjnej osobie nienależącej do Kościoła Katolickiego. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że zapis "i 3" został wprowadzony podstępem do art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Podniosła ponadto, iż dokument Konferencji Episkopatu Polski z 27 września 2008 roku pt. "Zasady postępowania w sprawie formalnego aktu wystąpienia z Kościoła" nie został przyjęty przez Metropolitę [...], a zatem nawet gdyby chciała, to i tak nie mogłaby się do niego zastosować. Skarżąca stwierdziła jednocześnie, iż może się zastosować do tej nieistniejącej instrukcji pod jednym wszakże warunkiem, jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapewni ją, że nie będę wówczas podlegać prawu kanonicznemu w świetle polskiego prawa. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga H. M. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja GIODO oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. wydane zostały z naruszenie prawa. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), do zadań Generalnego Inspektora w szczególności należy: 1) kontrola zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych, 2) wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych, 3) zapewnienie wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z decyzji, o których mowa w pkt 2, przez stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.), 4) prowadzenie rejestru zbiorów danych oraz udzielanie informacji o zarejestrowanych zbiorach, 5) opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących ochrony danych osobowych, 6) inicjowanie i podejmowanie przedsięwzięć w zakresie doskonalenia ochrony danych osobowych, 7) uczestniczenie w pracach międzynarodowych organizacji i instytucji zajmujących się problematyką ochrony danych osobowych. Powołany art. 12 ustawy statuuje główne zadania i kompetencje GIODO, który pełni zarówno funkcję organu kontrolującego poprawność przetwarzania danych osobowych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz rzecznika interesów poszczególnych osób i interesów publicznych, jak i organu, który w tym zakresie został wyposażony we władcze kompetencje wydawania decyzji administracyjnych i rozpatrywania skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych. W myśl natomiast art. 43 ust. 2 ustawy, Generalnemu Inspektorowi nie przysługują uprawnienia określone w art. 12 pkt 2, w odniesieniu do zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 3. W art. 43 ust. 1 pkt 3 mowa jest zaś o danych dotyczących osób należących do kościoła. Tak zdefiniowany zbiór nie zawiera tym samym danych dotyczących osób nienależących do kościoła. Dane osób nienależących do kościoła tworzą zatem zbiór odrębny, nawet jeśli dane są przetwarzane na potrzeby kościoła i jeśli są zgromadzone na materialnych nośnikach danych zawierających zarówno dane osób należących, jak i osób nienależących do kościoła. Okolicznością przesądzającą o zakwalifikowaniu danych do jednego ze zbiorów jest rzeczywista przynależność lub brak przynależności osoby, o której dane chodzi, do kościoła (por. Janusz Barta, Paweł Fajgielski, Ryszard Markiewicz "Ochrona danych osobowych. Komentarz", LEX 2011, teza 6 do art. 43). Ustalenie tej przynależności nie może być oderwane od chwili rozstrzygania sprawy w przedmiocie ochrony danych osobowych. GIODO ma bowiem, tak jak każdy organ administracji publicznej załatwiający sprawę w formie przewidzianej w art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych, obowiązek wydania decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty orzekania. Przepisy art. 32 ust. 1 pkt 6 oraz art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych nie wprowadzają odmiennej regulacji w tym zakresie. W niniejszej sprawie skarżąca przedmiotem swojej skargi uczyniła zarzut niezgodnego z prawem przetwarzania jego danych osobowych przez proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...], powołując się na fakt złożenia przez nią oświadczenia o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego. GIODO zobligowany był w tej sytuacji wyjaśnić kwestię przynależności lub braku przynależności skarżącej do Kościoła Katolickiego. W związku z tym GIODO powinien przeprowadzić ustalenia na okoliczność, czy obowiązują i ewentualnie jakie formalne wymogi w prawie wewnętrznym Kościoła Katolickiego w przedmiocie dokonania aktu wystąpienia z tego Kościoła i w tym kontekście ocenić, czy oświadczenie skarżącej z dnia [...] października 2011 r. skierowane do Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] mogło wywołać skutek wystąpienia przez nią z Kościoła Katolickiego. GIODO nie ustalił natomiast w niniejszej sprawie zasadniczej z punktu widzenia art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych okoliczności, tj. tego czy skarżąca w chwili rozstrzygania przez organ jeszcze do Kościoła Katolickiego należała. W uzasadnieniu pierwszej decyzji, z dnia [...] lutego 2012 r., organ przedstawił wymianę pism między skarżącą a Proboszczem Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] i określając ten opis jako "stan faktyczny" przystąpił do rozważań prawnych. W rozważaniach także nie przedstawił własnego stanowiska co do przynależności skarżącej do Kościoła Katolickiego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ponownie natomiast jedynie streścił czynności procesowe, a nadto wprost stwierdził, że nie może prowadzić postępowania wyjaśniającego. Organ nie ustalił tym samym stanu faktycznego niezbędnego do rozpoznania sprawy. Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały na ma mocy art. 105 § 1 K.p.a., który jako przesłankę obligatoryjnego umorzenia postępowania wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania. Przepis ten zezwala organom administracji na wydanie decyzji o umorzeniu prowadzonego postępowania w sytuacji, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., a więc sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., kom. do art. 105, uw. 4). Przepis ten ma zatem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne (LEX nr 794506). Należy w tym miejscu jeszcze raz przypomnieć, że w myśl art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych w odniesieniu do zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, oraz zbiorów, o których mowa w ust. 1 pkt 1a, przetwarzanych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne, Generalnemu Inspektorowi nie przysługują uprawnienia określone w art. 12 pkt 2, art. 14 pkt 1 i 3-5 oraz art. 15-18. Wyłączenie uprawnień GIODO, o którym mowa w ww. przepisie, dotyczy zatem tylko danych osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła. Oznacza to, że w przypadku gdy są to dane inne niż określone w art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawa o ochronie danych osobowych znajduje do nich pełne zastosowanie. Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość byłoby zatem uzasadnione tylko wówczas, gdyby strona była członkiem kościoła, a jej dane byłyby przetwarzane na potrzeby tego kościoła. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta nie została jednak w toku postępowania przez organem wyjaśniona. GIODO wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., naruszył tym samym w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei obliguje Sąd do uchylenia wymienionych decyzji i nakłada na organ obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku strony, z uwzględnieniem powyżej wyrażonej oceny prawnej Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 ww. ustawy.