II SA/Wa 1145/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Janusz Walawski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2013 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., którą odmówił J. F. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.), świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził ponadto, że tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że łączny okres ubezpieczenia 56-letniego wnioskodawcy wynosi tylko 14 lat, 1 miesiąc i 24 dni i jest nieadekwatny do wieku strony. Ponadto w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych (do przyznania świadczenia w trybie zwykłym) nie został udowodniony żaden z tych okresów. Prezes ZUS podkreślił, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym i w okresach, w których wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia nie była wobec niego ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Ponadto organ uznał, że nie została również spełniona przesłanka, dotycząca niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że J. F. prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną i córką. Żona otrzymuje z tytułu zatrudnienia wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto. Organ podniósł, że jest to suma, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, przekraczająca wysokość najniższej emerytury, co nie pozwala na uznanie, że strona nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucił naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dochód na osobę w rodzinie, obejmuje otrzymywane wynagrodzenie w kwocie brutto, podczas gdy zdaniem skarżącego oceniana powinna być kwota netto. Strona podniosła również naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym nierozważeniu, że stan zdrowia wnioskodawcy w 10-leciu przed zgłoszeniem wniosku o przyznanie świadczenia rentowego w trybie zwykłym, uniemożliwiał mu podjęcie zatrudnienia. Nadto ustaleniu, iż okres jego ubezpieczenia jest nieadekwatny do jego wieku, braku prawidłowego ustalenia dochodów oraz ich prawidłowej oceny w odniesieniu do możliwości zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb, ustalenie, iż jest on osobą całkowicie niezdolną do pracy od dnia [...] listopada 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem, gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Sąd może zatem tylko badać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie Sądu zaskarżonym decyzjom nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z treści tego przepisu wynikają trzy przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań, dających prawo do emerytury lub renty, musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy (stwierdzonej przez lekarza orzecznika ZUS) lub wieku (emerytalnego). Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Należy jeszcze raz podkreślić, że przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza taką możliwość. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 roku życia. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy). O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie renty w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. Z dokumentacji rentowej wynika, że skarżący, urodzony w 1957 r. (przy czym całkowitą niezdolność do pracy orzeczono, gdy ukończył 51 lat – [...] listopada 2008 r.), wykazał okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 14 lat, 1 miesiąc i 24 dni. Natomiast na wymagane 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych w ocenianym 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy nie udowodnił żadnego z ww. okresów. Należy zgodzić się z oceną organu, że okresy te są nieadekwatne do wieku skarżącego. Jednocześnie przerwy w zatrudnieniu nie zostały spowodowane okolicznościami szczególnymi, bowiem w okresach tych nie była ustalona wobec skarżącego przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Wprawdzie żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", w orzecznictwie przyjmuje się, że jako okoliczność szczególną należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Niemniej jednak wystąpienie "szczególnych okoliczności" powinno być stwierdzone indywidualnie, w odniesieniu do każdego przypadku. Skarżący istnienia takich okoliczności nie wykazał. Całkowita niezdolność do pracy została u strony ustalona dopiero od dnia [...] listopada 2008 r. Należy podkreślić, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej jest wiążące zarówno dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu, jak i dla Sądu, który nie bada prawidłowości jej ustalenia. Niespełnienie warunku braku szczególnych okoliczności do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym jest wystarczającą podstawą do odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Odnosząc się jednak do zarzutu skargi, dotyczącego braku środków utrzymania, należy wskazać, iż przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania – por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4189/01, publik. LEX nr 83733. Brak niezbędnych środków utrzymania, jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane przez skarżącego środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która w dacie orzekania (od [...] marca 2013 r.) wynosi 831,15 zł brutto. Taka ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie, na podstawie powoływanego przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest najbardziej obiektywna i znajduje odzwierciedlenie w ukształtowanym już w tym względzie orzecznictwie sądowym, na które organ zasadnie powołał się w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z załączonych do skargi dokumentów, łączny miesięczny dochód uzyskiwany w rodzinie skarżącego wynosi [...] zł brutto miesięcznie. Porównując dochód na osobę w rodzinie – [...] zł brutto - z wysokością najniższej emerytury – 831,15 zł brutto - należy wykluczyć, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, możliwość uznania, że skarżący nie posiada niezbędnych środków utrzymania (choć środki te z uwagi na potrzeby skarżącego i jego rodziny są zapewne niewystarczające). Reasumując, należy stwierdzić, że organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, nie przekroczył też granic uznania administracyjnego. Rozstrzygając sprawę, organ prawidłowo zastosował zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5