II SA/Wa 1145/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , Magdalena Morawiec, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. B., od decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z poźn. zm.), dalej ustawa o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane wnioskodawczyni, bowiem nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Strona nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ubezpieczona nie miała wpływu. W toku postępowania ustalono, iż z akt sprawy wynika, że E. B. w wieku 42 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentowała 14 lat, 4 miesiące i 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowała tylko 1 rok, 6 miesięcy i 26 dni tych okresów. Ponadto z posiadanej dokumentacji wynika, że od [...] lutego 2003 r. do [...] września 2005 r. oraz od [...] grudnia 2006 r. do [...] lipca 2012 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanych okresach nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od jej woli, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Organ wskazał, że podnoszony przez wnioskodawczynię argument, iż rozpoznana u niej choroba rozwijała się wiele lat wcześniej niż wynika to z orzeczenia Komisji Lekarskiej z dnia [...] listopada 2018 r., nie ma wpływu na rozstrzygniecie, bowiem nadesłaną przez stronę dokumentację medyczną ocenił Lekarz Orzecznik, który w opinii z [...] marca 2019 r. stwierdził, że nie ma ona wpływu na zmianę orzeczenia Komisji Lekarskiej z dnia [...] listopada 2018 r. Podniósł, iż samo istnienie choroby nie jest równoczesne z istnieniem niezdolności do pracy. Stan zdrowia mógł w jakimś stopniu utrudniać wykonywanie pracy zarobkowej, ale jej nie uniemożliwiał. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Zaznaczył, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone przez stronę trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2019 r. stała się przedmiotem skargi E. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła zarówno o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła organowi przy ich wydaniu naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ nie wziął pod uwagę, że udokumentowała ponad 14 - letni okres składkowy i nieskładkowy, ani też faktu, że w okresie od września 2005 r. do maja 2006 r, podlegała ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, aczkolwiek, wskutek błędu, płaciła niższe składki. Po kilku latach Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że ma zaległości z tytułu składek za ww. okres. Z uwagi na brak możliwości podjęcia zatrudnienia i bardzo trudną sytuację finansową wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2014 r. z wnioskiem o umorzenie nieopłaconych należności za cały okres zadłużenia na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe. Jej zdaniem, Prezes ZUS, rozpatrując jej sprawę, ograniczył się jedynie do ustalenia okresu powstałych przerw w zatrudnieniu, odstępując w istocie od wyjaśnienia ich rzeczywistych przyczyn, mimo iż wskazywała na problemy zdrowotne, wynikające z niezdiagnozowanej choroby, na wiele lat przed ustaleniem całkowitej niezdolności do pracy. Organ nie uwzględnił i nie rozważył akcentowanych przez nią trudności z otrzymaniem pracy, wynikających z przyczyn zdrowotnych. Stwierdziła, że choroba, którą u niej zdiagnozowano nie powstaje z dnia na dzień, a jej objawy - istniejące już wówczas, gdy choroba jeszcze nie jest ostatecznie zdiagnozowana - nie czynią z danej osoby pełnowartościowego pracownika, co wyklucza jego normalne zatrudnienie. Tym bardziej, że nawet orzeczenia lekarzy orzeczników się różnią, tj. z orzeczenia z dnia [...] sierpnia 2018 r. wynika, że jest całkowicie niezdolna do pracy od dnia [...] grudnia 2009 r. Zwróciła także uwagę, że jej choroba doprowadziła ostatecznie do całkowitej niezdolności do pracy i stan ten nie rokuje poprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze wyjaśnił, że organ nie kwestionuje ani obecnej niezdolności do pracy skarżącej, ani jej trudnej sytuacji materialnej. Jednak sama w sobie niezdolność do pracy, nawet w powiązaniu z najbardziej w pojęciu zainteresowanej szczególną i wyjątkową jej obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia. Podobnie trudna sytuacja materialna, choć jest brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, nie jest też świadczeniem należnym każdej osobie, której stan zdrowia, po dłuższym okresie pozostawania przez nią poza wszelkim ubezpieczeniem, obecnie się pogorszył. Wbrew przekonaniu skarżącej fakt, że jest obecnie - niezaprzeczalnie - całkowicie niezdolna do pracy i pozbawiona prawa do świadczeń w trybie zwykłym, nie daje jej automatycznie prawa do świadczenia w drodze wyjątku. O wyjątkowości podnoszonych przez skarżącą okoliczności nie może przesądzać jej subiektywne przekonanie, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być potraktowane, jako szczególne. Zaistnienie początkowych stadiów choroby nie jest ani tożsame z powstaniem niezdolności do pracy spowodowanej ta chorobą, ani też nie stanowi okoliczności szczególnej, uzasadniającej brak ubezpieczenia. Fakt, że od 2006 r. skarżąca nie podejmowała żadnej pracy, nie jest dowodem na to, że pracy tej podejmować nie mogła, zwłaszcza w kontekście wiążących dla organu orzeczeń lekarskich, ustalających początek częściowej niezdolności do pracy na marzec 2012 r. Przed tą datą zatem niezdolność ta u skarżącej nie istniała - a nie ma żadnych podstaw by uznać, że istnieje jakaś inna, "faktyczna", poprzedzająca niezdolność częściową, niezdolność do pracy, która jakkolwiek nie jest możliwa ani do wykazania, ani do uwzględnienia orzeczniczo, powinna stanowić dla organu przesłankę niemożności podejmowania zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes ZUS nie rozważył w sprawie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, z późn. zm.), dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem podejmując decyzję, organ jest związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne, organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji, wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, LEX nr 53784, wyrok NSA z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884.). Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia, w poszukiwaniu pracy, stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Niewątpliwie, zły stan zdrowia, zapowiadający zwiększoną absencję w pracy, utrudnia poszukiwanie pracy i zniechęca potencjalnych pracodawców do zatrudnienia osoby chorej. Jest ona bowiem teoretycznie zdolna do pracy, ale w praktyce możliwość wykorzystania jej potencjału zawodowego jest znacznie ograniczona. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił dostatecznie, czy po stronie skarżącej nie zaistniały okoliczności wynikające ze stanu zdrowia, które uniemożliwiały jej kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Jak wynika z ustaleń w sprawie, stwierdzona u skarżącej zaawansowana choroba, nie pojawiła się z dnia na dzień, a z pewnością dawała objawy wcześniej. Ponieważ często zdarza się, że objawy tej choroby przypominają inne schorzenia, utrudniające wczesne jej rozpoznanie, okoliczność ta mogła zaważyć na przerwach w świadczeniu pracy, ograniczając aktywność zawodową skarżącej, a definitywne zdiagnozowanie choroby skutkowało wydaniem orzeczenia o niezdolności do pracy. Wyjaśniając powyższe, należy także wziąć pod uwagę dość długi staż ubezpieczeniowy (ponad 14 lat) oraz przebieg ubezpieczenia, z którego wynika, że mimo przerw skarżąca podejmowała zatrudnienie podlegające ubezpieczeniu. Poważne dolegliwości zdrowotne osoby ubezpieczonej mogą usprawiedliwiać jej ograniczoną aktywność na rynku pracy i w całokształcie zaistniałych okoliczności stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena stanu zdrowia z tego punktu widzenia nie musi być stwierdzona w orzeczeniu o całkowitej niezdolności do pracy wydanym przez lekarza orzecznika ZUS. Całkowita niezdolność do pracy, potwierdzona takim orzeczeniem, jest bowiem niezależną przesłanką przyznania świadczenia w drodze wyjątku, która musi zaistnieć w dacie rozstrzygania o przyznaniu tego świadczenia. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 167/11, publ. https://cbos.nsa.gov.pl). Rozpatrując ponownie wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie treść przepisu art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wyjaśnić wskazane wątpliwości i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wydać decyzję, zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.