II SA/Wa 1147/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung, WSA Sławomir Antoniuk (spr), Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego - oddala skargę - Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą przyznania L. C. renty specjalnej. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Rady Ministrów podniósł, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustaw z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. Nr 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym, każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności uzasadniających potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne, niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie działalności np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej lub osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. L. C. urodzona w [...] r. wystąpiła o przyznanie renty specjalnej podnosząc w uzasadnieniu wniosku, że otrzymywała rentę od 1996 r. W 2002 r. wnioskodawczyni uznana została przez lekarza orzecznika ZUS za zdolną do pracy. Ostatecznie utraciła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy w kwietniu 2003 r. Prezes ZUS odmówił jej także przyznania renty w drodze wyjątku. Od maja 2004 r. z półtoraroczną przerwą, otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem w kwocie 420 zł. Strona wskazała, że stałą opiekę nad 24-letnim obecnie synem sprawuje od 1989 r. Niebawem sama skończy 45 lat i z uwagi na stan zdrowia, nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Mąż wnioskodawczyni jest chory na [...] i otrzymuje rentę w kwocie 575 zł netto. Obecna jej sytuacja zdrowotna, rodzinna i finansowa uzasadnia ubieganie się o przyznanie świadczenia specjalnego. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż L. C. zatrudniona była w okresie od 1 września 1979 r. do 8 września 1989 r., początkowo jako uczeń do dnia 31 stycznia 1982 r., a następnie jako młodszy sprzedawca. W okresie od 4 czerwca 1985 r. do 3 kwietnia 1988 r. korzystała z urlopu wychowawczego. Ponadto wymieniona zatrudniona była w okresie pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 23 października 2001 r. do 28 kwietnia 2003 r. na stanowisku przystosowanym do pracy osoby niepełnosprawnej. Po utracie prawa do renty inwalidzkiej wnioskodawczyni zarejestrowana była jako bezrobotna w okresie od 5 czerwca 2003 r. do 27 czerwca 2004 r., w tym do dnia 12 grudnia 2003 r. otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych. Prezes Rady Ministrów wskazał, iż wnioskodawczyni otrzymywała rentę z powodu [...]. W kolejnych badaniach rozpoznano [...], a w październiku 2001 r. [...]. Tak więc, wnioskodawczyni pobierała początkowo rentę z uwagi na schorzenia o charakterze [...], a od roku 2001 z powodu [...]. Lekarz [...] odnotował znaczą poprawę stanu zdrowia [...] i brak niezdatności do pracy z powodów [...]. W kolejnym badaniu w maju 2002 r. lekarz orzecznik ZUS uznał wnioskodawczynię za zdolną do pracy i w kwietniu 2003 r. strona utraciła wstecznie prawo do renty. Decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezes ZUS odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do renty drodze wyjątku, albowiem stwierdził, iż wymieniona nie jest niezdolna do pracy z uwagi na stan zdrowia lub wiek. Następnie prawidłowość tej decyzji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2007 r. Mąż skarżącej, w wyniku obrażeń doznanych w wypadku komunikacyjnym w 2006 r., stał się osobą niepełnosprawną. Orzeczeniem lekarza ZUS z dnia [...] czerwca 2008 r. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy okresowo do 30 czerwca 2009 r. Z informacji nadesłanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. wynika m.in., że wnioskodawczyni mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i 25-letnim synem. Dochód rodziny stanowi: świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem w wysokości 420 zł, renta inwalidzka syna z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 723 zł, dochód za pracę syna w kwocie 875 zł oraz renta inwalidzka męża w kwocie 577 zł (przed waloryzacją). Łączny dochód rodziny wynosił w dacie wywiadu 2.396 zł netto. Koszt zakupu leków przez wnioskodawczynię, która leczy się z powodu choroby [...], jak podano, wynosi 40 zł. Rodzina zajmuje piętro domu. W wywiadzie nie podano, kto poza rodziną wnioskodawczyni zamieszkuje w tym domu. Strona ujawniła, że razem z nią mieszka także 74 letnia matka, lecz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. W wywiadzie ustalono, iż opłaty za styczeń i luty 2009 r. w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni wyniosły za gaz 986 zł, energię elektryczną 290 zł. Aktualnie rodzina nie oczekuje wsparcia ze strony ośrodka pomocy społecznej. Syn wnioskodawczyni – D. korzysta z dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W 2001 otrzymał 40.000 zł jako zwrot kosztów utworzenia nowego stanowiska pracy dla osoby niepełnosprawnej oraz zwrot wynagrodzeń. W 2006 r. wymieniony uzyskał dofinansowanie do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego w wysokości 768 zł, na telefon - 400 zł, na zakup pomocniczych środków rehabilitacyjnych - 376 zł, w 2007 r. na ten cel otrzymał 270 zł, zaś w 2008 – 106 zł (na zakup sprzętu ortopedycznego). Obecnie otrzymuje rentę inwalidzką oraz najniższe gwarantowane wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia od 10 grudnia 2007 r. (telepraca) w firmie [...]. Ponadto wnioskodawczyni objęta była pomocą społeczną w latach 1999 - 2000 w formie zasiłku stałego, w 2003 r. zasiłku stałego wyrównawczego oraz zasiłków okresowych i celowych. Organ stwierdził, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby w sprawie spełnione były przesłanki uzasadniające przyznanie L. C. renty specjalnej. Nie wynika aby wnioskodawczyni posiadała wybitne dokonania w jakiejkolwiek dziedzinie aktywności lub aby wykazała istnienie nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Opieka nad niepełnosprawnym dzieckiem niewątpliwie zasługuje na uznanie, ale jest obowiązkiem o charakterze moralnym, a spełnianie tego obowiązku nie jest traktowane jako szczególna okoliczność w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z tytułu sprawowania tej opieki i niepodejmowania pracy zawodowej wnioskodawczyni, jak wszystkie inne osoby w podobnej sytuacji, otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto z akt wynika, że mąż wnioskodawczyni nie pozostawał w zatrudnieniu na kilka lat przed nabyciem prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (wcześniej prowadził własną działalność w miejscu zamieszkania), a więc mógł opiekować się synem. Dokumenty nie potwierdzają jednoznacznie, aby obecnie takiej opieki nie mógł sprawować. Wnioskodawczyni zaś od czasu nabycia prawa do renty inwalidzkiej z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wieku około 32 lat nie jest zainteresowana podjęciem zatrudniania. Szczególną okolicznością w rozumieniu powołanego przepisu nie jest też stan zdrowia wnioskodawczyni i jej rodziny. Strona od 2003 r., mimo różnych schorzeń jest zdolna do podjęcia pracy zawodowej, co dodatkowo potwierdza fakt otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje osobom rezygnującym z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem. Mąż wymienionej uznany jest jedynie za częściowo okresowo niezdolnego do pracy, a osobą całkowicie niezdolną do pracy jest jedynie jej syn, który mimo to osiąga także wynagrodzenie za pracę. Objęcie pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków" takich okoliczności jak stan zdrowia, opieka nad niepełnosprawnym dzieckiem prowadziłoby do tego, że świadczenia specjalne stałyby się świadczeniami o charakterze powszechnym, co nie było celem ustanowienia powołanego przepisu. Ponadto z akt nie wynika, aby sytuacja materialna rodziny była szczególnie trudna i aby można było ją uznać za wyjątkową także wśród rodzin opiekujących się niepełnosprawnymi dziećmi, z których wiele znajduje się w znacznie trudniejszej sytuacji bytowej. W okresach, gdy było to uzasadnione, wnioskodawczyni objęta była stosownymi świadczeniami ze środków pomocy społecznej. Obecnie otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne należne osobom, które rezygnują z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, a niepełnosprawny syn korzysta, gdy jest to uzasadnione, ze stosownego wsparcia ze środków PERON. Niezależnie od powyższego sytuacja bytowa nie stanowi jedynego z kryteriów przyznawania świadczeń specjalnych, gdyż nie mają one charakteru socjalnego. Decyzję Prezesa Rady Ministrów w dnia [...] maja 2009 r. L. C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o przyznanie renty specjalnej "na stałe i w odpowiedniej wysokości", skarżąca podniosła, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji bytowej z powodu szeregu nadzwyczajnych zdarzeń, które dotknęły jej rodzinę. Skarżąca w obszernym uzasadnieniu skargi szczegółowo przedstawiła sytuację zdrowotną, przebieg pracy zawodowej jej samej jak i męża oraz syna, szczegółowo wykazała uzyskiwane dochody oraz ponoszone wydatki przez jej rodzinę. Ustalony przez organ stan faktyczny w sprawie nie odbiega zasadniczo od przedstawionego w skardze, lecz skarżąca całkowicie nie zgadza się z oceną materiału dowodnego dokonaną przez Prezesa Rady Ministrów. W szczególności skarżąca zakwestionowała stwierdzenie organu o możliwości podjęcia przez nią pracy zawodowej w sytuacji, gdy musiała zrezygnować z pracy zarobkowej, aby przez ostanie 20 lat nieprzerwanie sprawować opiekę na synem chorym od urodzenia [...], w okresie od 1996 do 2002 r. była całkowicie niezdolna do pracy, a obecnie legitymując się od [...] sierpnia 2002 r. orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawnośći wydanym na stałe i może podjąć pracę tylko w warunkach dostosowanych do jej możliwości zdrowotnych. Podniosła, iż z uwagi na wiek (45 lat), stan zdrowia, konieczność sprawowania opieki nad synem i 75 letnią schorowaną matką, nie będzie już w stanie wypracować wymaganych do nabycia uprawnień emerytalnych okresów składkowych. Skarżąca podkreśliła, iż nie zgadza się z orzeczeniem lekarskim uznającym ją za zdolną do pracy. Podniosła, iż opinie biegłych lekarzy wydane w trakcie toczących się postępowań sądowych w II instancjach były rozbieżne i niezasadnie uznano ją za osobę niebędącą całkowicie niezdolną do pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 1 października 2009 r. wskazała, iż stan zdrowia jej męża uległ gwałtownemu pogorszeniu na skutek zachorowania na [...]. Ponadto w dniu 31 października 2009 r. upływa termin na jaki przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny i po tej dacie zostanie ona bez jakiegokolwiek źródła utrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, wg stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Oceniając zatem legalność kwestionowanej decyzji Sąd nie może brać pod uwagę zdarzeń powstałych już po jej wydaniu, o czym informowała strona w piśmie procesowym z dnia 1 października 2009 r. Dodatkowo wskazać należy, że w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39 , poz. 353 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. A zatem decyzja wydana przez organ na podstawie tego artykułu ma charakter uznaniowy. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie samo przez się jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w wypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym w sposób prawidłowy zebrano materiał dowodowy w sprawie opierając się na dokumentach przedstawionych zarówno przez stronę, jak i własnych ustaleniach organu w tym, informacji odnośnie warunków socjalno-bytowych skarżącej uzyskanych w Ośrodku Pomocy Społecznej w B.. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 82 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zajścia szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawa nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" do organu stosującego prawo należy określenie w każdej, rozpoznawanej sprawie, czy zachodzi ów szczególnie uzasadniony przypadek. Tak więc, za każdym razem powinien on być badany i oceniany w sposób indywidualny. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt P 38/05 wyjaśnił znaczenie określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazując, iż należy to pojecie łączyć z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej. Chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, a których sytuacja materialna jest niewspółmierna do wartości ich dokonań. Ponadto przedmiotowe świadczenie należy odnosić także do zaistnienia wyjątkowych zdarzeń losowych, tzn. takich, które nie mają charakteru powszechnego. Przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie renty specjalnej brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie stanowi ona jedynej przesłanki do przyznania świadczenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wykazała i nie udokumentowała podobnych faktów. Bezsprzecznie skarżąca nie należy do grona osób wyróżniających się osiągnięciami w którejkolwiek dziedzinie życia społecznego, politycznego, artystycznego, sportu, itp. W ocenie Sądu, nie można w rozumieniu przepisu art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, za takowe uznać rezygnacji z pracy zawodowej na rzecz opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia dzieckiem, nawet w sytuacji gdy rodzic także jest osobą nie w pełni sprawną. Tego typu zdarzenia tzw. "losowe" nie mają charakteru wyjątkowego, występują dosyć często. Członkowie rodziny skarżącej posiadają stały, aczkolwiek stosunkowo niski dochód oraz mają zapewnione odpowiednie warunki lokalowe. Sama zaś trudna sytuacja materialna strony, jak i stan zdrowia wymienionej oraz członków jej rodziny, nie czyni ze skarżącej adresata świadczenia przyznawanego przez Premiera RP, lecz wskazuje na potrzebę objęcia rodziny skarżącej pomocą socjalną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji.