II SA/Wa 1149/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska- Krupa (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Centralnej Komisji Lekarskiej na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzje 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Centralnej Komisji Lekarskiej kwotę 680 (słownie sześćset osiemdziesięciu) złotych tytułem zwrotu postępowania sądowego 1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Ministrem") decyzją z [...] maja 2018 r. (nr [...]), zaskarżoną przez Centralną Komisję Lekarską (zwana dalej: "Skarżącą" lub "CKL") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra z [...] marca 2018r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Skarżącej - skład orzekający w P. z [...] października 2017r. nr [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez Ministra za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Rejonowa Komisja Lekarska w W. podlegała Ministrowi [...] września 2017r. umorzyła postępowanie dotyczące ustalenia procentowego uszczerbku na zdrowiu w związku z wypadkiem I.P. (funkcjonariuszki Służby Granicznej) w służbie z [...] czerwca 2016r., gdyż osoba ta zrezygnowała z orzekania. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257, ze zm., zwana dalej: "k.p.a."). Skarżąca - skład orzekający w P. ww. decyzją z [...] października 2017r. nr [...], utrzymała w mocy Rejonowa Komisja Lekarska w W., w podstawie prawnej wskazując art. 113 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a. i art. 4 ustawy z 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2014r., poz. 1822 ze zm., zwana dalej: "u.k.l."). Skarżąca w piśmie z 15 stycznia 2018r. zwróciła się do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Skarżącej - skład orzekający w P. z [...] października 2017r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W ocenie Skarżącej decyzję wydano na podstawie przepisów, które nie mogły stanowić jej podstawy prawnej i decyzja ta była już niewykonalna w dacie jej wydania i niewykonalność miała charakter trwały. Minister decyzją z [...] marca 2018r., działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Zdaniem Ministra Skarżąca nie miała legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, ponieważ nie była stroną postępowania (art. 28 k.p.a.) zakończonego tą decyzją i nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu (ta decyzja nie kształtuje jej praw i obowiązków). Decyzję podpisał (z up. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) W. W. Dyrektor Departamentu [...]. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się na 16 ust. 1 (błędnie wskazano art. 66 ust. 1) i art. 18 ust. 4 u.k.l. i podniosła, że decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydał przez skład orzekający Skarżącej, działający poza jej siedzibą (W.) - w P., który stosownie do § 1 zarządzenia nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z 17 lipca 2015r. w sprawie miejscowości, w których orzekają składy orzekające Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych działające poza jej siedzibą oraz obszarów ich właściwości terytorialnej. Decyzji tej nie wydał jednak inny organ. Skarżąca ma więc legitymację w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ poza jej siedzibą. Minister, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] maja 2018r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną. Zdaniem Ministra, brak jest przepisu prawa materialnego, z którego można wywieść legitymację strony do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Skarżącej - składu orzekającego w P. Do ustalenia istnienia interesu prawnego konieczne jest wykazanie realnego i bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją prawną wnioskodawcy a przedmiotem postępowania. Taki związek w rozpatrywanej sprawie nie występuje. W imieniu Ministra zaskarżoną do Sądu decyzję podpisał W. W. (Dyrektor Departamentu [...]). 2. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. decyzję Ministra z [...] maja 2018r. i o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: a) art. 28 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest stroną postępowania, choć posiada interes prawny i w konsekwencji mogła złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności; b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie i utrzymanie w mocy ww. decyzji Ministra z [...] marca 2018r.; c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia ww. decyzji z [...] marca 2018r. i odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że komisje lekarskie orzekają w składach orzekających, w dwóch instancjach (rejonowa komisja lekarska w pierwszej instancji i CKL w drugiej instancji), przy czym według art. 18 ust. 4 u.k.l., CKL może rozpatrywać odwołania od orzeczeń rejonowych komisji lekarskich przez składy orzekające działające poza jej siedzibą. Z ww. zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 17 lipca 2015r. wynika, że CKR poza siedzibą (Warszawą) orzeka w Gdańsku, w Krakowie, w Łodzi oraz w Poznaniu. Odmowa przyznania Skarżącej legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez CKL w P. jest oparta na nieprawidłowym stwierdzeniu, że CKL orzekające poza siedzibą organu, są odrębnymi od niej organami (podmiotami). 3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że Skarżąca nie ma w świetle art. 28 k.p.a. interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Skarżącej - skład orzekający w P . Nie może bowiem występować raz jako organ, a raz jako podmiot, który występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Dodatkowo do oceny interesu prawnego Skarżącej nie ma znaczenia czy wniosek dotyczy decyzji wydanej przez Skarżącą, czy przez jeden ze składów orzekających Skarżącej. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesione. 2. Z przepisu art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, zwana dalej: "P.p.s.a") wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ogranicza się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie podnosi strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd zauważa, że zarówno zaskarżoną decyzję Ministra, jak również poprzedzającą ją decyzję Ministra z [...] marca 2018r. podpisała ta sama osoba W. W. , działając z upoważnienia Ministra. Oznacza to, że Minister, wydając decyzję z [...] maja 2018r. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Naruszenie to polegało na tym, że zaskarżona decyzja została wydana przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia w pierwszej instancji, a wiec przez pracownika, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wyroki NSA z 25 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 213/06 i z 18 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1507/08). To uchybienie stanowi dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Trzeba jednak zauważyć, że decyzja składu orzekającego Skarżącej, która była przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, była decyzją podjętą przez Skarżacą. Z przepisu art. 18 ust. 4 u.k.l. wynika, że CKL może rozpatrywać odwołania od orzeczeń rejonowych komisji lekarskich przez składy orzekające działające poza jej siedzibą. Miejscowości, w których orzekają składy orzekające CKL oraz obszary ich właściwości terytorialnej zostały określone w ww. zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z 17 lipca 2015r. Składy orzekające są zatem składami jednego i tego samego organu - CKL, a zatem nie ma jakichkolwiek podstaw, aby je uznać za odrębne od CKL organy w rozumieniu art. 5 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podjętej przez skład orzekający CKL w P. został złożony przez Skarżącą. Z wnioskiem wystąpił zatem organ, który formalnie był organem, który wydał decyzję objętą tym wnioskiem. Organ rozstrzygający sprawę nie jest jednak stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego nie ma legitymacji do wnoszenia środków zaskarżenia od takiej decyzji. 3. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra (punkt pierwszy sentencji). Sąd o kosztach postępowania sądowego (punkt drugi sentencji) orzekł na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), strona skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego (koszty zastępstwa procesowego - 480 zł), a wpis był stały i wynosił 200 zł.