II SA/Wa 115/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spraw.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. W. jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania E. W. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. Urz. z 2008 r., nr 69, poz. 415 z późn. zm.); art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 z późn. zm.), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. nr 136, poz. 1118 z późn. zm.) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania, wskazując, co następuje: E. W. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. (PUP) w dniu [...] maja 2012 r. Dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (WUP) wpłynął wniosek E. W. o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do wniosku strona załączyła swoje oświadczenie z dnia [...] maja 2012 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, dotyczące jej pobytu na terytorium [...] i [...] ([...]) oraz dokumenty finansowe potwierdzające jej zatrudnienie w tym państwie. W dniu [...] maja 2012 r. WUP wystąpił na dokumencie [...] do [...] instytucji właściwej z prośbą o potwierdzenie okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych przez [...] E. W. w [...]. W dniu [...] lipca 2012 r. do WUP wpłynął dokument [...] potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia spełniony przez E. W. na terytorium [...] od [...] kwietnia 2006 r. do [...] kwietnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Marszałek Województwa [...]. odmówił E. W. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że strona nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Polski), a także nie może ona zostać uznana za pracownika, który podczas pracy za granicą posiadał miejsce zamieszkania w Polsce. Zdaniem organu w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 rozporządzenia 987/2009 miejscem zamieszkania strony podczas jej zatrudnienia za granica była [...]. Od powyższej decyzji E. W. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując, że w trakcie pobytu za granicą "z pomocą rodziców zakupiła w Polsce mieszkanie, w którym obecnie jest zameldowana, co świadczy o tym, że nie planowała pozostać w [...] na stałe. Uzasadniając rozstrzygnięcie z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zauważył, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia (WE) 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich Unii Europejskiej. W myśl art. 61 ust. 2 ww. rozporządzenia, uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się on o zasiłek. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia strona spełniła na terytorium [...]. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia (WE) 883/2004, okres ten nie może być co do zasady uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, który stanowi, iż bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że aby bezrobotny mógł korzystać, na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia (WE) 883/2004, ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony, musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Następnie organ odwoławczy zauważył, iż kwestia interpretacji przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 została omówiona w wydanej przez Komisję [...] decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 (dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.). Zgodnie z ww. decyzją art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 ww. decyzji, do celów jej stosowania ustalenie państwa miejsca zamieszkania danej osoby następuje w oparciu o kryteria wskazane w art. 11 rozporządzenia (WE) 987/2009. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Zdaniem organu odwoławczego, z treści złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczenia E. W. z dnia [...] maj 2012 r. wynika, że przed wyjazdem do [...] nieprzerwanie zamieszkiwała ona w Polsce. Okoliczność ta mogłaby sugerować, że strona nie przebywała w [...] na stałe. Jednak treść ww. oświadczenia wskazuje, że przebywała ona nieprzerwanie na terytorium [...] przez 8 lat i 8 miesięcy. W tym okresie przyjeżdżała do Polski dwa razy w roku na urlop i wakacje. Wymienione powyżej okoliczności świadczą, zdaniem organu, o ciągłości jej pobytu w [...]. Organ podkreślił również, że podczas pobytu w [...] E. W. była zatrudniona na podstawie jednej umowy o pracę na czas nieokreślony. Zdaniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej powyższe okoliczności oznaczają, że praca w tym państwie miała charakter stały. Minister zauważył również, że ww. E. W. wskazała, że w okresie pracy w [...] nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie posiadała ona w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). Ponadto podczas pracy za granicą strona nie przekazywała środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, z którymi prowadziła wspólne gospodarstwo domowe. Jako członków najbliższej rodziny wymieniła swoich rodziców. Zdaniem organu powyższe okoliczności wskazują, że w okresie pobytu za granicą prowadziła własne gospodarstwo domowe. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że inwestowanie i wydatkowanie środków finansowych otrzymywanych za granicą, nie jest jednym z kryteriów ustalania miejsca zamieszkania, wymienionych w ww. art. 11 ust. 1, zatem powyższa okoliczność nie świadczy o tym, że w trakcie pobytu w [...] oraz przy jednoczesnym stałym zatrudnieniu w tym państwie, E. W. utrzymywała miejsce zamieszkania w Polsce. Biorąc powyższe pod uwagę, Minister uznał, iż w świetle przytłaczającej większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania E. W. podczas pobytu i pracy w [...] była właśnie [...]. Stąd też nie było konieczne odwoływanie się do kryteriów subiektywnych, wymienionych w art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. celu wyjazdu do [...] ani zamiaru strony. W skardze na powyższą decyzję Minister Pracy i Polityki Społecznej E. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, iż chociaż charakter i specyfika jej pracy wymuszały stałą obecność w [...], to jednak utrzymywała stałe i silne więzi rodzinne. W kazała, iż fakt zakupu mieszkania w [...] przy ul. [...], gdzie obecnie ma stałe miejsce zameldowania, na który to zakup zostały przeznaczone w dużej mierze środki finansowe, które wypracowała za granicą, jednoznacznie świadczy o woli przebywania w Polsce oraz traktowania pobytu w [...] jako czasowego. Zdaniem skarżącej to, iż przez okres od kwietnia 2004 r. do kwietnia 2012 r. pracowała u jednego pracodawcy świadczy o solidności jej pracy. Dodatkowo wskazała, iż jej rodzice mają orzeczoną [...] grupę inwalidzką. W związku z tym nie mogła i nie chciała podejmować decyzji o stałym pobycie za granicą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Mimo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, decyzja ta, jak i decyzja organu I instancji zawierają wady dotyczące oceny materiału dowodowego oraz braki co do wyjaśnienia istotnych i niniejszej sprawy okoliczności. W tym zakresie oba organy naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 k.p.a. w sposób, który miał wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy, co z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji. Podzielając stanowisko organu I instancji Minister uznał, iż w świetle art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) w zw. z art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) 987/2009 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r.), skarżąca nie może być uznana za osobę, która podczas pracy za granicą posiadała miejsce zamieszkania w Polsce, co z kolei w świetle ww. przepisów ma wpływ na uprawnienie do przedmiotowego w sprawie zasiłku. Stanowisko Ministra należy jednak uznać za co najmniej przedwczesne, w sytuacji, gdy nie wszystkie kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 987/2009, służące ustaleniu miejsca zamieszkania, zostały rozważone w sposób pełny i wyczerpujący. Jednocześnie nie wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione w stopniu, który pozwalałby na jednoznaczne przyjęcie, że ośrodkiem interesów życiowych skarżącej w czasie pracy za granicą była [...]. Na wstępie organy obu instancji winny wziąć pod uwagę wskazany przez skarżącą w oświadczeniu z dnia [...] maja 2012 r. cel wyjazdu – nauka języka, praca. Dopiero potem organ winien dokonać oceny różnych działań i zachowań skarżącej oraz okoliczności towarzyszących świadczeniu pracy, która to ocena powinna zmierzać do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca może być potraktowana jako osoba mająca status zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w [...]. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca przed wyjazdem za granicę zamieszkiwała w Polsce nieprzerwanie wraz z rodzicami, natomiast po powrocie do kraju nabyła w [...] mieszkanie, w którym jest obecnie zameldowana i zamieszkuje. Wskazała również, iż mieszkanie to zostało nabyte w większości ze środków zgromadzonych podczas jej pracy w [...] . Minister jednak nie ustosunkował się do tych podnoszonych argumentów. Poprzestał natomiast na ogólnikowym stwierdzeniu, iż inwestowanie i wydatkowanie środków finansowych otrzymanych za granicą nie jest z kryteriów ustalenia miejsca zamieszkania wymienionych w art. 11 ust. 1, zatem powyższa okoliczność nie świadczy o tym, że w trakcie pobytu w [...] E. W. utrzymywała miejsce zamieszkania w Polsce. Argumentacja ta, zdaniem Sądu, jest błędna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zakup mieszkania w Polsce wskazuje, wbrew twierdzeniom organu, na ugruntowany zamiar pobytu w Polsce i polepszenia sobie warunków tego pobytu. Należało by zatem uznać, że praca w [...] stanowiła dla skarżącej jedynie środek do realizacji powyższego celu. Organ nie rozważył w sposób wyczerpujący kryterium sytuacji mieszkaniowej skarżącej z góry przyjmując, że skoro w czasie pobytu w [...] mieszkała w wynajmowanym mieszkaniu a w Polsce mieszkała wraz z rodzicami, to miejscem jej zamieszkania podczas pracy za granicą była [...]. Wskazać należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. b (v) rozporządzenia (WE) 987/2004, elementem służącym ustaleniu miejsca zamieszkania danej osoby jest jej sytuacja mieszkaniowa, zwłaszcza informacja, czy sytuacja ta ma charakter stały. Nie chodzi tu zatem wyłącznie o to, czy dana osoba posiada tytuł prawny do nieruchomości, lecz o to, czy jej sytuację mieszkaniową można uznać za stabilną w kontekście wskazania ośrodka interesów życiowych. Organ winien zatem dokonać oceny, czy w istocie okoliczność wynajmowania mieszkania podczas pracy za granicą świadczy jednoznacznie o stałości sytuacji mieszkaniowej skarżącej skoro przed wyjazdem do [...] mieszkała ona z rodzicami w mieszkaniu w [...] przy ul. [...] i była tam zameldowana na pobyt stały a po powrocie została zameldowana w nabytym mieszkaniu również w [...] przy ul.[...]. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że zaskarżona decyzja zawiera wady dotyczące oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braki co do wyjaśnienia istotnych w sprawie niniejszej okoliczości. W tym zakresie organ odwoławczy naruszył, wynikający z art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek jest realizowany poprzez nakaz zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. W konsekwencji tych naruszeń organ dokonał wadliwej (przedwczesnej) oceny materiału dowodowego, co legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wyjaśni, podda analizie i oceni sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne skarżącej w kontekście podniesionych wyżej okoliczności. Rozważy również ponownie sytuację mieszkaniową skarżącej z uwzględnieniem powyższych uwag. Następnie, zgodnie z regułami określonymi w art. 11 rozporządzenia (WE) 987/2009, w oparciu o ocenę wszystkich rozważanych kryteriów wymienionych w ust. 1 oraz w ich wzajemnym powiązaniu, dokona oceny, czy w okresie zatrudnienia za granicą skarżąca miała miejsce zamieszkania w Polsce, czy w [...]. W sytuacji, gdy powyższa ocena nie pozwoli na dokonanie jednoznacznych ustaleń w odnośnym zakresie, organ weźmie pod uwagę zamiar skarżącej, a zwłaszcza powody, jakie skłoniły ją do przemieszczenia się (ust. 2 art. 11). Wydając rozstrzygnięcie na podstawie dokonanych ustaleń organ należycie uzasadni swoje stanowisko czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Biorąc pod uwagę wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.