II SA/Wa 1151/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant - Łukasz Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego - oddala skargę - Z upoważnienia Prezydenta [...], Starszy Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. F. z dnia 25 stycznia 2006 r., powołując się na art. 104 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 150a ust. 1 – 9, 150b ust. 1 – 3 , art. 150c, art. 150d ust. 1 – 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w zw. z art. 37j ust. 1 i 2 oraz art. 37k ust. 1 i 2, art. 37l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 6, poz. 56 ze zm.), odmówił wymienionej przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu podał, że skarżąca nie spełniła przesłanek do powyższego świadczenia, bowiem okres pobierania zasiłków zaliczany jest tylko do świadczenia przedemerytalnego i tym samym nie ma udokumentowanych 30 lat zatrudnienia, jak również nie pracowała w warunkach szczególnych. W odwołaniu z dnia 13 marca 2006 r. do Wojewody [...] skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i stwierdziła, że okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych jest wliczany do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego. Tym samym w jej sytuacji, do okresu zatrudnienia winny być zaliczone wszystkie pobierane przez nią zasiłki, w tym również aktualny za okres od 13 listopada 2001 r. do 12 maja 2002 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 10 ust. 2 pkt 6 i ust. 4 pkt 2 oraz art. 9 ust. 7 cytowanej już wyżej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że wydająca zaskarżoną decyzję Starszy Inspektor Powiatowy pani [...], nie dysponowała wymaganym upoważnieniem Prezydenta [...], bowiem takie upoważnienie udzielił jej działający z upoważnienia Prezydenta [...] pan [...] pełniący obowiązki zastępcy Prezydenta. Stosownie do treści art. 104 k.p.a., wydawanie decyzji należy do organów administracji publicznej. Decyzje w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego podejmuje starosta, a w miastach na prawach powiatu prezydent miasta, w tym Prezydent [...] (art. 150a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Natomiast według art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zatem stosownie do treści art. 9 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w sprawach z zakresu promocji zatrudnienia starosta, prezydent w miastach na prawie powiatu oraz Prezydent [...] może w formie pisemnej upoważnić tylko dyrektora urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu organu spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Udzielone w ten sposób upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu, lecz nie staje się przez to organem administracji publicznej. W tej sytuacji nie może on swego uprawnienia scedować kolejnej osobie. Reasumując, zaskarżoną decyzję wydała osoba nieuprawniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. F. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i wniosła o stwierdzenie jej nieważności stawiając zarzut naruszenia art. 15 i 6 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że została ona pozbawiona prawa do postępowania dwuinstancyjnego i wskutek sprzecznego z prawem działania pracownika administracji, została pozbawiona prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ, do którego się odwołała. Tym samym z uwagi na termin mijający w dniu 28 lutego 2006 r. do złożenia wniosku i który złożyła w dniu 25 stycznia 2006 r., pozbawiono ją prawa do rozpatrzenia tego wniosku, chociaż organ mógł w przedmiotowej sprawie zastosować art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W postępowaniu administracyjnym jedną z najważniejszych kwestii jest właściwość organu. Oznacza to jego zdolność prawną do rozstrzygania w trybie administracyjnym określonej kategorii spraw. Stosownie do treści art. 19 k.p.a., organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości, zaś naruszenie tego przepisu, tzn. wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, powoduje stwierdzenie jej nieważności w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., wydanie decyzji administracyjnej należy do organów administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie, decyzję w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego podejmuje – stosownie do treści art. 9 ust. 1 pkt 14a i art. 10 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) – starosta, a w miastach na prawach powiatu prezydent miasta, w tym Prezydent [...]. Zgodnie z art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podobna regulacja zawarta jest w art. 38 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie przewiduje się możliwość udzielania przez starostę upoważnienia do wydawania decyzji wicestaroście, poszczególnym członkom zarządu powiatu, pracownikom starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierownikom jednostek organizacyjnych powiatu. Kwestię powyższą nieco odmiennie uregulowano w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, gdzie w art. 9 ust. 7 stanowi się, że w sprawach promocji zatrudnienia starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), może w formie pisemnej upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu organu spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanych już wyżej przepisów wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu z jego upoważnienia, ale nie jest ich "nosicielem". Tak więc pracownik organu administracji publicznej ograniczony jest tylko do działania w jego imieniu, nie uzyskując przy tym przymiotu organu. Skoro zaś upoważnienie musi pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Co więcej, wspomniane wyżej przepisy w ogóle nie przewidują możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ. W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. podpisała starszy inspektor powiatowy w Urzędzie Pracy [...], powołując się na upoważnienie Prezydenta [...]. Tymczasem, jak wynika z upoważnienia z dnia 13 lipca 2005 r., wymieniona nie dysponowała wymaganym upoważnieniem Prezydenta [...], lecz upoważnieniem działającego z upoważnienia tego organu z dnia12 lipca 2005 r., [...] – Zastępcy Prezydenta [...]. Zatem taka decyzja zawiera w sobie przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i w tej sytuacji, zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 i utrwalonym już stanowiskiem judykatury, Wojewoda [...] był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Natomiast w tej sprawie wojewoda, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., powinien raz jeszcze przesłać wniosek skarżącej z dnia 25 stycznia 2006 r. do właściwego organu i w tej sytuacji nie zostanie ona pozbawiona prawa do merytorycznego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.