II SA/Wa 1152/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA - Adam Lipiński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej postanawia - odrzucić skargę - Wnioskiem z dnia 14 marca 2013 r. M. B. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. o przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wyjaśnił skarżącemu, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398), wprowadzająca zmiany w dotychczasowych zasadach dotyczących weryfikacji uprawnień oraz zakwaterowania żołnierzy zawodowych. Jednym z elementów zmienionych na podstawie ww. ustawy było oznaczenie miejscowości pobliskiej, której aktualna definicja oznacza miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższego miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Ponadto organ wyjaśnił, ze po weryfikacji najkrótszego czasu dojazdu zgodnego z zamieszczonymi, przez publicznych przewoźników, rozkładami jazdy stwierdzono, że czas przejazdu na trasie W. – S. nie przekracza dwóch godzin. W tej sytuacji zdaniem organu należy przyjąć, iż M. B. nie wypełnia przesłanek z art. 21 ust. 10 powołanej wyżej ustawy, które by pozwalały przyznać wnioskodawcy bezpłatne miejsce w internacie/kwaterze internatowej w S., jako miejscowości pobliskiej do miejscowości, z której naliczono ekwiwalent. Organ podniósł również, że z uwagi na otrzymanie w 2004 r. ekwiwalentu pieniężnego (umowa z [...] dnia [...] lutego 2004 r.) w zamian za rezygnację z kwatery, prawo M. B. do zakwaterowania zostało zrealizowane. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2013 r. M. B. poinformował organ, że jego podróż do miejsca pracy przekracza dwugodzinny czas dojazdów do i z miejsca pełnienia służby. M. B. zwrócił się do organu o weryfikację udzielonej mu odpowiedzi i o wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie, a także o wskazanie organu, do którego należy wnieść odwołanie. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. poinformował M. B., że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Organ wyjaśnił ponownie, ze z uwagi na otrzymanie w 2004 r. ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery prawo M. B. do zakwaterowania internatowego w S. zostało zrealizowane. Brak jest zatem przesłanek uprawniających do bezpłatnego zakwaterowania internatowego. Organ wyjaśnił również, że postępowanie w sprawie przydziału miejsca w internacie/kwaterze internatowej kończy się skierowaniem do określonego internatu lub kwatery internatowej, które jest czynnością materialno-techniczną. Przepisy powołanej wyżej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i przepisy wykonawcze nie przewidują załatwiania tych spraw w formie decyzji administracyjnej. W piśmie z dnia 7 maja 2013 r. M. B. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], skierowanym do M. B., podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że zaskarża czynność materialno – techniczną Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważyło następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (3 § 3 powołanej ustawy). W ocenie Sądu skargą M. B. jest niedopuszczalna albowiem jej przedmiotem jest pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., które miało wyłącznie charakter informacyjny. Niemniej jednak należy podnieść, iż stanowisko organu, zgodnie z którym odmowa przydziału miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej jest błędne. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Stosownie do treści art. art. 21 ust. 2 cytowanej ustawy prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Powołana wyżej ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP stanowi, iż jedynie przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego następuje w drodze decyzji (art. 24 ust. 1 tej ustawy). Tryb przydzielania miejsc w internacie lub kwaterze internatowej uregulowany jest natomiast w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 lipca 2010 r. w sprawie zakwaterowania w internatach i kwaterach internatowych oraz odpłatności za to zakwaterowanie (Dz. U. Nr 145, poz. 975). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia żołnierz, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (żołnierz zawodowy albo żołnierz pełniący okresową służbę wojskową), składa do dyrektora oddziału regionalnego wniosek, którego wzór jest określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia, poświadczony przez dowódcę jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę wojskową. Dyrektor oddziału regionalnego na wniosek, o którym mowa w ust. 1, wydaje żołnierzowi skierowanie do internatu lub kwatery internatowej, którego wzór jest określony w załączniku nr 3 do rozporządzenia (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Słusznie zatem organ podnosi, że przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wydaniu skierowania do internatu lub kwatery internatowej. Przepisy powołanej ustawy oraz cytowanego rozporządzenia nie wskazują natomiast w jakiej formie następuje odmowa przydziału miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż dopuszczalne jest w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09, orzeczenie publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to w głównej mierze z faktu, iż taka decyzja stanowi o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (tak m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1301/09, wyrok z 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08, orzeczenia publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 1983 r., sygn. II SA 2083/82, ONSA 1983/1/14). Ponadto należy zauważyć, że w przypadku, gdy istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna ona być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Koniecznym jednak warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia (zob. M Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 513). W niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, której przedmiotem jest prawo skarżącego do miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, a także istnieje organ administracyjny właściwy do jej załatwienia, którym jest dyrektor oddziału regionalnego WAM. Warto również zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP określają przypadki, w których żołnierzowi zawodowemu przydzielane jest miejsce w internacie albo kwaterze internatowej (art. 24 ust. 2, art. 51 ust. 1 tej ustawy). Ustawa ta określa również przypadki, w których żołnierzowi zawodowemu uprawnienie takie nie przysługuje (art. 51 ust. 4-5 ustawy). Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której przepisy prawa materialnego wskazują, iż żołnierzom zawodowym w określonych sytuacjach przysługuje prawo do zakwaterowania w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, a także wskazują sytuację, w których żołnierze zawodowi z takiego uprawnienia skorzystać nie mogą. Ponadto w pierwszym z wyżej wymienionych przypadków przepisy te przewidują formę załatwienia sprawy w drodze czynności materialno-technicznej, nie rozstrzygając jednocześnie, w jakiej formie organ winien działać w drugim z powyższych przypadków. W tej sytuacji, w przypadku zaistnienia przesłanek negatywnych, uniemożliwiających uwzględnienie wniosku żołnierza zawodowego o przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej, organ administracji publicznej - dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, winien dokonać konkretyzacji przepisów prawa materialnego w odniesieniu do indywidualnej osoby oraz w określonym stanie faktycznym i wyrazić swoją wolę poprzez odmowę przydziału miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w niniejszej sprawie wydał decyzję administracyjną o odmowie przydziału skarżącemu miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej. Decyzję tą stanowi pismo organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] mimo, iż nie zawiera ono wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Wyjaśnić przy tym należy, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie elementy decyzji przewidziane w wskazanym wyżej przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Za decyzję administracyjną należy również uznać pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Wszystkie te elementy zawarte są w przedmiotowym piśmie. Pismo to zostało podpisane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., zawiera również oznaczenia organu i strony, do której jest kierowane. W piśmie tym zawarte jest także rozstrzygnięcie organu, albowiem zasadniczym jego elementem jest stwierdzenie, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej. Skoro więc organ wydał w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzję administracyjną, to w tej sytuacji pozostałe pisma organu kierowane do skarżącego w tej sprawie, tj. pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz z dnia [...] maja 2013 r., które powielają argumentację zawarta w tej decyzji, należy uznać wyłącznie za pisma o charakterze informacyjnym. Pisma o takim charakterze nie mogą zaś być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Stąd też skarga M. B. na pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Dodatkowo należy wskazać, że decyzja organu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie zawiera pouczenia o możliwości wniesienia odwołania do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W takiej sytuacji skarżący może takie odwołanie złożyć wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, mając na względzie treść art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem prośbę przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W przypadku, gdy termin do wniesienia odwołania zostanie przywrócony, odwołanie będzie mogło być rozpoznane przez organ II instancji, a od decyzji tego organu będzie przysługiwała skarżącemu skarga do sądu administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.