II SA/Wa 1155/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych – oddala skargę – Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 26 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm.), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1189) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmawiającą przyznania K.G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że nie jest możliwe przyznanie K.G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ nie udokumentowała żadnych, spełnionych na terytorium Polski w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w PUP, okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich Unii Europejskiej pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie K.G. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski, a ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia strona spełniła na terytorium Wielkiej Brytanii. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 powołanego rozporządzenia, okres ten nie może być co do zasady uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Oznacza to, że bezrobotny aby mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony, musi nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Organ zwrócił uwagę, że Komisja Administracyjna ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego w decyzji nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.) przyjęła, że art. 65 ust. 2 i 5 tego rozporządzenia może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 wymienionej powyżej decyzji, do celów ustalenia miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Zdaniem organu, w świetle kryteriów zawartych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania K.G. podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania i dlatego nie jest dopuszczalne odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia, tj. celu wyjazdu do Wielkiej Brytanii ani jego zamiaru. Z tych względów wnioskodawczyni nie może być traktowana jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, bowiem przyjeżdżając do Polski w istocie zmieniła miejsce zamieszkania. Organ, powołał się w tym względzie na treść oświadczenia K.G. z dnia [...] maja 2014 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. z którego wynika, że przed wyjazdem do Wielkiej Brytanii zamieszkiwała w Polsce nieprzerwanie od urodzenia. Przebywała wraz z mężem za granicą od sierpnia 2007 r. do maja 2014 r., tj. przez siedem lat i w tym czasie była w Polsce pięć razy na okresy trwające dwa tygodnie, co świadczy o ciągłości jej pobytu w Wielkiej Brytanii. Ponadto od października 2010 r. posiada w Polsce dom, którego jest współwłaścicielką a w Wielkiej Brytanii mieszkała w trzech wynajmowanych mieszkaniach. Przebywając w Wielkiej Brytanii nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie miała w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych. Nie przekazywała także środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, z którymi prowadziłaby wspólne gospodarstwo domowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której K.G. zakwestionowała zaskarżoną decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Wskazała, że skoro Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawiadomił jej męża – P.G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r. orzekającej o przyznaniu mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to jej zdaniem organ nie powinien do czasu rozstrzygnięcia tamtej sprawy wydawać decyzji z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. W związku z powyższym wniosła, aby przedmiotowa sprawa była rozpatrzona łącznie ze sprawą męża, gdyż dotyczy tego samego stanu faktycznego i prawnego. Skarżąca podała, że nie miała zamiaru wiązać się na stałe z Wielką Brytanią, a jej pobyt za granicą był związany wyłącznie ze zdobyciem środków na spłatę zadłużenia w związku z zakupem nieruchomości. Wszystkie oszczędności były kierowane do kraju na spłatę zadłużeń, remonty i pomoc rodzinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana wedle tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zagadnienie uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W rozpatrywanej sprawie K.G. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia skarżąca spełniła na terytorium Wielkiej Brytanii. W związku z powyższym zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.) okresy jej pracy za granicą nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004, bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich Unii Europejskiej (UE) pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Należy zaznaczyć, że aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004) musi nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Kwestia interpretacji art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 jest szeroko omówiona w decyzji Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które, w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.). Zgodnie z ww. decyzją art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 ww. decyzji do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.) przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy w pierwszej kolejności porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. W świetle orzecznictwa ETS wyrażenie "państwa członkowskiego, w którym pracownik zamieszkuje" należy ograniczyć do państwa, w którym pracownik, choć jest zatrudniony w innym państwie członkowskim, zwykle mieszka i gdzie koncentrują się jego interesy życiowe (vide: wyrok ETS z dnia 17 lutego 1977 r. w sprawie di Paola, C-76/76). Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego K.G. przebywała na terytorium Wielkiej Brytanii od sierpnia 2007 r. do maja 2014 r., czyli przez prawie siedem lat, zamieszkując wraz z mężem w trzech wynajmowanych mieszkaniach i prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe. Przez cały czas pobytu w Wielkiej Brytanii była zatrudniona na podstawie dwóch umów o pracę zawartych na czas nieokreślony. W tym czasie przyjeżdżała do Polski okazjonalnie. Podczas pobytu za granicą była zameldowana na pobyt stały w Polsce i nie podlegała obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie była w Polsce uważana za rezydenta dla celów podatkowych. Nie prowadziła także działalności o charakterze niezarobkowym ani w Wielkiej Brytanii ani w Polsce i jest to okoliczność, która nie wskazuje na jej zamieszkiwanie w żadnym z tych państw. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu, że posiadane w danym kraju miejsce zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 3199/02, (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że w ramach postępowania administracyjnego "organ winien szczegółowo rozważyć wszystkie okoliczności związane z zamieszkiwaniem i nie utożsamiać zamieszkiwania z zameldowaniem". W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazano natomiast, że "o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić (...) wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej." Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że miejscem zamieszkania K.G. w okresie jej pracy za granicą była Wielka Brytania. Powyższe ustalenia wynikają z okoliczności wykonywania stałej pracy w tym kraju, posiadania tam miejsca zamieszkania na czas wykonywania pracy oraz braku w czasie tego pobytu związku faktycznego z Polską, pojmowanego zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009. Tak więc sytuacja mieszkaniowa skarżącej w Wielkiej Brytanii była bardziej stabilna niż jej sytuacja mieszkaniowa w Polsce. Skarżąca eksponowała cele, dla których podjęła się wykonywania pracy w Wielkiej Brytanii, wskazując, że nie miała zamiaru zamieszkać tam na stałe, a powodem jej wyjazdu była chęć spłaty kredytu związanego z zakupem domu, którego stała się współwłaścicielką w 2010 r. Przepisy unijne argumentację taką uznają za drugorzędną, bowiem decydują tu kryteria określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, tj. czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, sytuacja osobista, na którą składają się: charakter i specyfika pracy, więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009 dopiero w przypadku, gdy kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 – tzw. kryteria obiektywne – nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa, tzw. kryteria subiektywne. Oznacza to, że kryteria subiektywne mają charakter uzupełniający wobec kryteriów obiektywnych. Jak wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w świetle obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 należało jednoznacznie stwierdzić, że K.G. podczas pracy w Wielkiej Brytanii zamieszkiwała w tym państwie. W konsekwencji Minister Pracy i Polityki Społecznej, wydając zaskarżoną decyzję, zasadnie odmówił skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a ze względu na spełnienie kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1, nie było potrzeby odwoływania się do kryteriów subiektywnych (art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009). Jednocześnie należy wskazać, że wbrew twierdzeniom K.G. sprawa dotycząca odmowy przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych nie jest tożsama podmiotowo ani przedmiotowo ze sprawą męża (P.G.) o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r. o przyznaniu mu zasiłku dla bezrobotnych. Adresatem zaskarżonej decyzji, a zarazem stroną tego postępowania jest wyłącznie K.G. Natomiast sprawa ze skargi P.G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6[...]lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wa 1469/15 i podlega odrębnemu rozpoznaniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.