II SA/Wa 116/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant Asystent sędziego Mateusz Rogala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozkwaterowania z lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej: Prezes WAM) decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we W. nr [...] z dnia [...][...] sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie rozkwaterowania F. K. i jego byłej żony J. K. z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: F. K. wnioskiem z dnia 1 lipca 2010 r., powołując się na art. 41a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we W. o dokonanie rozkwaterowania z byłą małżonką J. K., zamieszkałą w kwaterze w K.. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że osobna kwatera stała nr [...] przy ul. [...] w K. została mu przydzielona przez Dyrektora Oddziału Terenowego WAM na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...]. Podał, że w 2005 r. został przeniesiony do Garnizonu O. (gdzie pełni służbę do chwili obecnej), a w czerwcu 2008 r. rozwiązał związek małżeński z J. K.. Przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2010 r. F. K. nadesłał odpis wyroku Sądu Okręgowego w S I Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. akt [...], prawomocnego od dnia 24 czerwca 2008 r., orzekającego rozwiązanie małżeństwa F. K. z J. K. oraz powierzającego wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim K. A. K. J. K.. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM we W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 41a ust. 1 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odmówił dokonania rozkwaterowania F. K. i jego byłej żony J. K. z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że rozwiązanie przez rozwód małżeństwa Państwa K. nastąpiło pod rządami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 30 czerwca 2010 r., której przepisy nie przewidywały rozwiązań prawnych umożliwiających uregulowanie sytuacji mieszkaniowej byłych małżonków. Art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, przewidujący rozkwaterowanie byłych małżonków, został wprowadzony dopiero ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143). Przepis ten obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. W dalszej części uzasadnienia Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM we W. stwierdził, że art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ma zastosowanie do tych stanów faktycznych, które zaistnieją po wejściu w życie tego przepisu. Zdaniem organu przemawia za tym istniejący porządek prawny wyrażający się w podstawowej zasadzie niedziałania prawa wstecz, zabraniającej stosowania nowych przepisów do zdarzeń, jakie miały miejsce przed wejściem w życie ustawy i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków przewidzianych tymi przepisami. Ponadto organ podał, że naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz stanowi o rażącym naruszeniu zasad państwa prawnego. Odmienna od powyższego intencja ustawodawcy, tj. chęć nadania normom prawnym mocy wstecznej wobec zdarzeń i stanów faktycznych powstałych przed dniem 1 lipca 2010 r. skutkowałaby koniecznością precyzyjnego określenia w ustawie, z jakimi stanami powstałymi przed wejściem w życie wymienionej wyżej ustawy należy wiązać określone skutki prawne od momentu ich zaistnienia bądź momentu wcześniejszego, niż wejście tej ustawy w życie. Reasumując, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie należało przyjąć, iż art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, z którego F. K. wywodzi swoje uprawnienie, odnosi się do zdarzeń przyszłych, a zatem do wyroków orzekających rozwód, które uprawomocnią się po wejściu w życie przepisów dotyczących rozkwaterowania z ustawy nowelizującej. W odwołaniu od powyższej decyzji F. K. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż nowe przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dotyczą zdarzeń przyszłych, tj. do wyroków orzekających rozwód, które uprawomocnią się po wejściu w życie przepisów dotyczących rozkwaterowania. Zdaniem skarżącego jest to próba uniknięcia wydania korzystnej dla niego decyzji uchylającej decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego w K. Wskazał, że wydanie takiej decyzji zwolniłoby go z obowiązku łożenia na ten lokal, tym bardziej, że od kilku lat nie przebywa w nim, a służbę wojskową pełni w O. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja rozkwaterowania byłych małżonków po rozwodzie znana była ustawie z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r., ale przedmiotowo ograniczała się tylko do kwater zajmowanych w budynkach określonych w art. 55 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy. W okresie od 1 lipca 2004 r. do 30 czerwca 2010 r., zgodnie z ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym rozwiedzionemu żołnierzowi zawodowemu wiązało się jednocześnie z obowiązkiem zwolnienia tego lokalu przez osoby nieuprawnione. Przy czym brak było regulacji prawnych pozwalających na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych byłych małżonków tracących uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym znajdującym się w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Uprawnienie takie wprowadziła ponownie powołana ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, która w tym zakresie weszła w życie z dniem 1 lipca 2010 r. Zdaniem organu, norma ta ma zastosowanie do tych stanów faktycznych, które zaistnieją od momentu wejścia w życie przedmiotowej regulacji. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było objęcie zakresem komentowanego przepisu także zdarzeń i stosunków, które powstały przed dniem 1 lipca 2010 r., znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach. Ustawodawca bowiem, chcąc nadać normom prawnym moc wsteczną, jednoznacznie określa z jakimi stanami, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy, należy wiązać określone skutki prawne od momentu ich zaistnienia lub od momentu wcześniejszego niż moment wejścia tej ustawy w życie. W tym przypadku ustawodawca tak nie uczynił. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 85, poz. 433), pozostawiając możliwość rozkwaterowania, co prawda w ograniczonym przedmiotowo zakresie, odwoływała się podmiotowo do kategorii "rozwiedzionych małżonków". Zdaniem organu, ustawodawca przywracając tę instytucję i redagując przepis art. 41a, świadomie odwołał się do konkretnie oznaczonego w czasie zdarzenia w postaci "uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód". Pozwala to dodatkowo uzasadnić przekonanie, że jego wolą nie było objęcie regulacją art. 41a ustawy wszystkich rozwiedzionych małżonków, a jedynie tych, wobec których będzie orzekany rozwód po dniu 30 czerwca 2010 r. W dalszej części uzasadnienia Prezes WAM stwierdził, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał odstąpić od reguły bezpośredniego działania prawa nowego i przyjąć inne rozwiązanie, kwestie te rozstrzygnąłby w przepisach intertemporalnych, tak jak uczynił to nowelizując ustawę o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203, ze zm.). W związku z powyższym, wobec braku szczególnych przepisów przejściowych i zgodnie z zasadą nieretroaktywności prawa, zdaniem organu należy przyjąć, że przepisy art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP znajdują zastosowanie jedynie do zdarzeń przyszłych, a zatem do wyroków orzekających rozwód, które uprawomocnią się po wejściu w życie przepisów dotyczących rozkwaterowania z ustawy nowelizującej, a zatem po 30 czerwca 2010 r. Prezes WAM podniósł również, że regulacja art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazuje wprost, że rozkwaterowanie uzależnione jest od spełnienia warunku w postaci uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, a nie od wniosku któregokolwiek z małżonków. Każda informacja (w tym również wniosek) jest dla dyrektora oddziału wystarczającą do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu dokonanie z urzędu rozkwaterowania. Organ podkreślił, że rozkwaterowanie nie jest zależne od woli zainteresowanych ani od ich wniosków w tym zakresie, lecz od spełnienia warunku uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód najwcześniej w dniu 1 lipca 2010 r. Organ stwierdził, że sytuacja F. K. i jego byłej żony – J. K. nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w szczególności nie podlega uregulowaniom przepisu art. 41a tej ustawy, tym samym brak jest przepisów, na podstawie których mogłoby być prowadzone postępowanie o rozkwaterowanie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, organ podniósł, iż z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W tej sytuacji, zdaniem organu, należało uchylić decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we W. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. K. wniósł o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji uznającej jego prawo do rozkwaterowania z byłą żoną. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w kwaterze przy ul. [...] w K. nie zamieszkuje od 2006 r. Po rozwodzie w lokalu tym pozostała jego była żona i syn. Pomimo, że nie mieszka w K. od ponad 4 lat WAM obciąża go kosztami utrzymania lokalu, albowiem jego była żona nie opłaca czynszu oraz innych należności. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż przepisy o rozkwaterowaniu mają zastosowanie tylko do stanów przyszłych, tj. zaistniałych po dniu 1 lipca 2010 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga F. K. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Prezesa WAM z dnia [...] października 2010 r. narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazany wyżej przepis określa jedno z możliwych rozstrzygnięć, jakie organ odwoławczy może wydać po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do jego treści organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W doktrynie oraz orzecznictwie podkreśla się, że wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 in fine, tj. uchylenie zaskarżonej decyzję w całości i umarzenie postępowania pierwszej instancji jest możliwe tylko w przypadku, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien zatem kierować się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy natomiast mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Można je podzielić na przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy jak również przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego. Postępowanie jest również bezprzedmiotowe, jeżeli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, tj. gdy sprawa indywidualna nie podlega i nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy, 2003/6/25). Postępowanie zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją dotyczyło rozkwaterowania skarżącego oraz jego byłej żony z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w K. O rozkwaterowaniu żołnierza zawodowego stanowi art. 41a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Stosownie do treści art. 41a ust. 1 tej ustawy, w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny, dyrektor oddziału regionalnego właściwy ze względu na położenie lokalu mieszkalnego dotychczas wspólnie zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka, dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód. Rozkwaterowania organ dokonuje w sposób określony w art. 41a ust. 1 pkt 1-3 cytowanej ustawy. Powodem uznania przez Prezesa WAM postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o dokonanie rozkwaterowania za bezprzedmiotowe było stanowisko organu wskazujące, że rozkwaterowanie żołnierza zawodowego w oparciu o art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wyrok orzekający rozwód żołnierza zawodowego uprawomocnił się po dniu 1 lipca 2010 r., tj. po wejściu w życie tego przepisu. W ocenie Sądu stanowisko Prezesa WAM co do bezprzedmiotowości postępowania z tej przyczyny jest nieprawidłowe. W sytuacji, gdy strona postępowania nie spełnia warunków do pozytywnego załatwienia jej wniosku nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być wszczęte i prowadzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. akt SA 1289/91, ONSA 1992, nr 1, poz. 17). Należy bowiem odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Uznanie żądania strony za bezzasadne może skutkować wyłącznie odmową uwzględnienia wniosku (w tym przypadku odmową dokonania rozkwaterowania), a nie umorzeniem postępowania. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący wystąpił o dokonanie rozkwaterowania w oparciu o obowiązujący w chwili składania tego wniosku przepis art. 41a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wbrew stanowisku Prezesa WAM istniały zatem podstawy prawne do wydania decyzji administracyjnej uwzględniającej, bądź nie, żądanie skarżącego. Nie zachodziły też żadne przyczyny o charakterze podmiotowym, które by czyniły postępowanie bezprzedmiotowym. Innymi słowy istniał przedmiot postępowania oraz istniały strony tego postępowania. Organy administracji publicznej zobowiązane były zatem rozpoznać sprawę i orzec co do jej istoty. W tej sytuacji, Prezes WAM, uchylając decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umarzając postępowanie pierwszej instancji, w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., albowiem postępowanie w sprawie rozkwaterowania, zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 1 lipca 2010 r. nie było bezprzedmiotowe. Prezes WAM rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM we W. winien zatem wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, uwzględniając przy tym stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku o rozkwaterowanie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.