II SA/Wa 1160/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Asesor WSA, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Mateusz Woiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2005 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do służby w innej miejscowości Oddala skargę Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 i 6 w zw. z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), dokonał przeniesienia funkcjonariusza celnego E. B. na stanowisko kontrolera celnego wraz z etatem od dnia 18 kwietnia 2005 r. z Izby Celnej w K. do pełnienia służby w Izbie Celnej w B. W uzasadnieniu podano, iż przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowodowało, że część granicy polskiej, tj. granica polsko-niemiecka, polsko-czeska, polsko-słowacka i polsko-litewska uległa zniesieniu z punktu widzenia kontroli celnej, a wschodnia granica kraju stała się zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W związku z powyższym, w izbach celnych usytuowanych na zachodzie i południu kraju zmniejszyła się ilość wykonywanych zadań. Zabezpieczenie realizacji obowiązków nałożonych na Służbę Celną przez Unię Europejską, polegających m.in. na zwiększeniu ilości kontroli celnych towarów na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej z Ukrainą, Białorusią i Rosją stworzyło konieczność zwiększenia obsady kadrowej w izbach celnych położonych na wschodzie kraju. Po dokonaniu analizy aktualnych zadań Służby Celnej opracowana została docelowa obsada etatowa izb celnych, którą w dniu 28 października 2004 r. zatwierdził Szef Służby Celnej. W oparciu o powyższy dokument wystąpiła konieczność zwiększenia obsady etatowej Izby Celnej w B., przy jednoczesnym zmniejszeniu obsady etatowej Izby Celnej w K. Wskazane powyżej względy służbowe spowodowały potrzebę przeniesienia E. B. z Izby Celnej w K. do Izby Celnej w B. na stanowisko kontrolera celnego. Organ wskazał, że podejmując powyższą decyzję wzięto pod uwagę posiadane przez funkcjonariusza celnego kwalifikacje, przygotowanie zawodowe, a także kryterium określone pkt 4d (osoba w służbie stałej, posiadająca dziecko w wieku przedszkolnym) części III. Kryteria i kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji kadr, zawarte w "Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej" z dnia 30 września 2003 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. B. wniosła o wyłączenie jej z procesu alokacji ze względu na trudną sytuację rodzinną. Wskazała, iż jej matka z uwagi na trwałe inwalidztwo wymaga opieki osoby trzeciej, a ojciec i brat z powodu stanu zdrowia takiej opieki nie są w stanie matce zapewnić. Podniosła też, iż studiuje na zaocznych podyplomowych studiach w K. i przeniesienie uniemożliwi ukończenie studiów. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty przeniesienia i orzekł o przeniesieniu funkcjonariusza celnego E. B. do pełnienia służby w Izbie Celnej w B. z dniem 1 lipca 2005 r., zaś w pozostałej części decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację wykazującą, iż zaskarżona decyzja podjęta została ze względu na wystąpienie ważnych względów służbowych. Podano, iż w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej zmieniły się aktualne potrzeby kadrowe Służby Celnej związane z koniecznością zapewnienia sprawnego funkcjonowania jednostek organizacyjnych Służby Celnej usytuowanych na wschodniej granicy kraju, która z dniem 1 maja 2004 r. została zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. W związku z powyższym, w Izbie Celnej w K. zmniejszyła się ilość zadań do wykonania i zgodnie z zatwierdzoną przez Szefa Służby Celnej w dniu 28 października 2004 r. obsadą docelowo ma być w tej Izbie zmniejszone zatrudnienie o co najmniej 300 etatów. Względy służbowe spowodowały więc potrzebę przeniesienia E. B. do pełnienia służby w Izbie Celnej w B., na tym samym stanowisku służbowym i z tym samym uposażeniem. Skarżąca spełniała kryterium, które stanowiło podstawę do wyłonienia jej osoby do przeniesienia, a ustalone w Protokóle uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. Dyrektor Izby Celnej nie wyłączył skarżącej z procesu alokacji. Organ wskazał, iż ustawowe przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego określa art. 19 ustawy o Służbie Celnej, w myśl którego nie można bez zgody zainteresowanego przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości: kobiety w ciąży oraz funkcjonariusza samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14. Natomiast przedstawione przez zainteresowaną okoliczności nie stanowią przeszkody do przeniesienia funkcjonariusza celnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. B. zarzuciła powyższej decyzji: 1. naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie całości okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie uzasadnionego interesu strony, poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji okoliczności stanowiącej podstawę do wyłączenia skarżącej z procesu alokacji kadr, to jest sprawowania przez nią bezpośredniej opieki nad matką, która z uwagi na swój stan zdrowia wymaga opieki osoby trzeciej oraz nieuwzględnienie takich okoliczności, jak: ─ kontynuowanie nauki na studiach wyższych do końca roku 2005 r. ─ konieczność zapewnienia synowi odpowiednich warunków bytowych, opieki, kształcenia, co z uwagi na nagłe przeniesienie do Izby Celnej w B. jest praktycznie niemożliwe, 2. nieuwzględnienie przez organ wydający decyzję faktu, iż w ramach Izby Celnej w K. (Urząd Celny w G.) istnieje możliwość przeniesienia skarżącej do innej komórki, w której występują braki kadrowe (przykładowo Referat Szczególnego Nadzoru Podatkowego). 3. naruszenie art. 9, 10 kpa poprzez uniemożliwienie wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, brak należytego poinformowania jej jako strony o okolicznościach mających wpływ na decyzje w przedmiocie alokacji, 4. naruszenie art. 52, 71, 72 Konstytucji, poprzez nieuwzględnienie przez organ wydający decyzję zasad ochrony praw dziecka, praw i dobra rodziny oraz prawa do wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Wskazując na powyższe zarzuty, E. B. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W obszernym uzasadnieniu wskazała, iż zasadniczy zarzut stawiany zaskarżonej decyzji odnosi się do trybu, w jakim została ona wydana. Zgodnie z art. 81 ustawy o Służbie Celnej, do takiego rodzaju postępowań, w ocenie skarżącej, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem o tym, że organ zadecydował o przeniesieniu strona dowiedziała się dopiero 8 marca 2005 r., kiedy to otrzymała decyzję o alokacji. Tym samym została pozbawiona możliwości zaprezentowania w trakcie postępowania administracyjnego jakichkolwiek swoich racji i argumentów wskazujących, iż przeniesienie do Izby Celnej w B. nie było zasadne. Zdaniem skarżącej, występuje szereg okoliczności, które uzasadniają wyłączenie jej z procesu alokacji, a są nimi choroba matki i konieczność sprawowania nad nią opieki, pozostawanie w związku małżeńskim i posiadanie dziecka oraz kontynuowanie studiów. Skarżąca uważa, iż wykonanie decyzji doprowadzi do rozpadu jej małżeństwa i postępowanie organu godzi w konstytucyjne zasady ochrony praw dziecka, prawa i dobra rodziny oraz prawo do wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wskazując jednocześnie, iż postępowanie w sprawie zmiany warunków pełnienia służby jest postępowaniem o charakterze autonomicznym, które w swojej istocie zbliżone jest do postępowania w sprawie zmiany warunków pracy. Ustawodawca nie nałożył obowiązku stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do wydawanych w pierwszej instancji decyzji z zakresu stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych. Z tym stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca w piśmie z dnia 28 sierpnia 2005 r. i przy tym piśmie nadesłała szereg dokumentów, w tym m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] maja 2005 r. o ustanowienie kurateli dla H. R. i powierzeniu obowiązków kuratora E. B., zaświadczenie Sądu Rejonowego w W., iż E. B. została ustanowiona kuratorem H. R., zaświadczenia o stanie zdrowia H. R., K. R. i orzeczenie o stopniu niepełnosprawności K. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpatrując skargę pod tym kątem, Sąd nie stwierdził, aby Szef Służby Celnej, podejmując decyzje o przeniesieniu skarżącej do innej miejscowości, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną przeniesienia służbowego E. B. stanowił przepis art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Celnej, przewidujący możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego, gdy wymagają tego względy służbowe, na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości. Z użytego w tym przepisie sformułowania "można przenieść" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Z treści przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej wynika, że przesłanką umożliwiającą przeniesienie funkcjonariusza do innej miejscowości są "ważne względy służbowe". Niewątpliwie ta zasadnicza przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona, co wynika z zatwierdzonej w dniu 28 października 2004 r. przez Szefa Służby Celnej docelowej obsady etatowej izb celnych, w rezultacie której zmniejszono zatrudnienie w Izbie Celnej w K. o co najmniej 300 etatów. Należy przy tym zauważyć, że Sąd nie jest władny kwestionować tego rodzaju zmian strukturalnych i organizacyjnych w Służbach Celnych pod względem celowości i prowadzonej przez kierownictwo Służb Celnych polityki ochrony i kontroli granic i dostosowania struktur Służb Celnych do współczesnych wymagań wynikających z przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Skoro dokonane przeniesienie służbowe wynikało z rzeczywistego zmniejszenia etatowego w jednostce, w której skarżąca pełniła służbę (zachodziły ważne względy służbowe), to była podstawa do zastosowania przepisu art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o Służbie Celnej, pod warunkiem, że decyzja ta o wskazaniu właśnie skarżącej do przeniesienia nie nosi cech dowolności. W ocenie Sądu, przedmiotowym decyzjom Szefa Służby Celnej nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Kryterium, według którego skarżąca wytypowana została do przeniesienia służbowego ustalone zostało w uzgodnieniach kierownictwa Służby Celnej z Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej zawartych w Protokole uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji w Służbie Celnej z dnia 30 września 2003 r. Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca spełnia kryterium do przeniesienia służbowego, określone w pkt. 4d części III – Kryteria i kolejność wyłaniania osób do procesu alokacji kadr, jako osoba w służbie stałej posiadająca dziecko w wieku przedszkolnym. Stwierdzić przy tym należy, iż nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość przeniesienia skarżącej, wymienione w art. 19 ustawy o Służbie Celnej. W ocenie Sądu nie nastąpiło też naruszenie przepisów prawa procesowego przy podejmowaniu decyzji. Zasadnie organ twierdzi, iż w rozdziale 5 ustawy o Służbie Celnej, zatytułowanym "Zmiana warunków pełnienia służby funkcjonariuszy celnych", brak jest odesłania nakazującego stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie odesłanie znajduje się natomiast w rozdziale 13 ustawy, zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy celnych ze stosunku służbowego". Zawarty w tym rozdziale przepis art. 81 ust. 1 ustawy stanowi, że w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może w terminie 14 dni złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z art. 81 ust 2 ustawy, do postępowania, o którym mowa w ust. 1 art. 81 ustawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka redakcja i systemowe umiejscowienie przedmiotowego odesłania nakłada obowiązek stosowania przepisów Kodeksów postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym, tj. od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, iż konieczność przeniesienia służbowego co najmniej 1000 funkcjonariuszy celnych z granicy zachodniej na granicę wschodnią, będąca następstwem wejścia Polski do Unii Europejskiej, spowodowała, że przygotowania do procesu alokacji rozpoczęły się już dwa lata temu i w pierwszej kolejności znalazły wyraz w postaci Protokołu uzgodnień w sprawie kryteriów i trybu alokacji kadr w Służbie Celnej, zawartym pomiędzy Pełnomocnikiem Ministra Finansów do Spraw Alokacji Kadr Służby Celnej, a Federacją Związków Zawodowych Służby Celnej z dnia 30 września 2003 r. Protokół ten był jawny i ogólnodostępny dla funkcjonariuszy celnych, chociażby poprzez zintegrowany system informacji celnej "corintia", którego użytkownikami są funkcjonariusze i pracownicy Służby Celnej. Następnie w izbach celnych na zachodzie kraju opracowane zostały listy funkcjonariuszy przeznaczonych w pierwszej kolejności do alokacji. Listy te były jawne i podawane do wiadomości funkcjonariuszy, celem umożliwienia odwołania się do Dyrektora Izby Celnej. Skarżąca w dniu 14 lutego 2005 r. została osobiście poinformowana przez Kierownika Referatu Ogólnego A. K., że znajduje się na liście osób przewidzianych do alokacji i została pouczona o trybie składania wniosków w tej sprawie (co udokumentowano notatką służbową z dnia 17 czerwca 2005 r. Kierownika Referatu Ogólnego A. K.). Zgodzić się należy z organem, że uzyskanie w wyniku mianowania do Służby Celnej statusu funkcjonariusza celnego powoduje, że oprócz szczególnych uprawnień, nakłada się na niego także ograniczenia i obowiązki nieznane w innych stosunkach prawnych. Decydując się zatem na podjęcie służby, funkcjonariusz celny musi liczyć się z większą dyspozycyjnością i podporządkowaniem, co wiąże się z możliwością przeniesienia w każdym czasie na stałe, o ile wystąpią ważne względy służbowe. Z uwagi na tak znaczne ograniczenie obsady etatowej w Izbie Celnej w K., o co najmniej 300 etatów, nie było możliwe wyłączenie skarżącej z procesu alokacji, mimo jej sytuacji rodzinnej. W świetle powyższego, czynienie zarzutu zmuszania skarżącej do porzucenia dotychczasowego miejsca zamieszkania, co według skarżącej narusza art. 52 Konstytucji, nie jest uzasadnione. Zgoda na mianowanie do Służby Celnej oznacza jednocześnie dopuszczalność przeniesienia funkcjonariusza celnego. Przedmiotowa decyzja nie narusza także przepisów art. 71 i 72 Konstytucji. Zakres ochrony rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych przez osoby posiadające status funkcjonariusza celnego określony został w art. 19 i 43 ustawy o Służbie Celnej. Ochrona ta przewiduje zakaz przenoszenia funkcjonariusza celnego, jedynie samodzielnie sprawującego opiekę nad dzieckiem do lat 14 i kobiety w ciąży. Z uwagi na treść przepisu art. 19 ustawy o Służbie Celnej wskazywane przez skarżącą okoliczności, takie jak posiadanie dziecka, studia, czy sprawowanie kurateli nad matką nie powoduje wyłączenia jej z procesu przeniesienia. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić brak uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.