II SA/Wa 1162/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. F. na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej postanawia -odrzucić skargę- W dniu 11 lutego 2014 r. K. F. wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej w ramach pomocy de minimis. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Prezydent [...] poinformował K. F., że jej wniosek został odrzucony z powodu błędów formalno-prawnych. W piśmie tym organ przedstawił wykaz tychże błędów. K. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, iż skarży decyzję Prezydenta [...] [...] marca 2014 r. o odrzuceniu jej wniosku o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że skarżąca przed jej wniesieniem nie wyczerpała środków zaskarżenia, albowiem nie wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpatrując niniejszą sprawę należy przede wszystkim ocenić czym w istocie jest pismo Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r., i czy tego typu działanie organu administracji publicznej podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (3 § 3 powołanej ustawy). Pismo Prezydenta [...] zawiera stanowisko organu odnośnie złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Organ informuje skarżącą, że jej wniosek został odrzucony z powodu zawartych w nim błędów formalno-prawnych. Kwestia przyznania lub odmowy przyznania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej została uregulowana w przepisach ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415, ze zm.). Zagadnienie to regulowało również obowiązujące w dacie składania wniosku przez skarżącą rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia i doposażenia stanowisk pracy skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2012 r. poz. 457). Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, a w przypadku gdy działalność jest podejmowana na zasadach określonych dla spółdzielni socjalnych, wysokość przyznanych bezrobotnemu środków nie może przekraczać 4-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka założyciela spółdzielni oraz 3-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, o których mowa w art. 46 ust 1 pkt 2 regulowało natomiast wymienione wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2012 r. Zgodnie z § 7 ust. 3 tego rozporządzenia o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia bezrobotnego, absolwenta CIS lub absolwenta KIS w formie pisemnej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Pozytywna ocena wniosku bezrobotnego jest przesłanką do zawarcia między bezrobotnym a starostą umowy cywilnoprawnej, która stanowi podstawę dofinansowania - § 8 ust. 1 Rozporządzenia. Odnosząc się do charakteru pisma o którym mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia, stwierdzić należy, iż przepis ten nie statuuje formy decyzji administracyjnej, jako sposobu zakończenia sprawy o odmowie przyznania środków, ale określa, że wnioskodawca otrzymuje jedynie pisemne powiadomienie o odmowie, w którym podaje się przyczyny odmowy. Ponadto w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustawodawca wyraźnie określił w jakich sprawach z zakresu opisanym przez ww. ustawę starosta wydaje decyzje administracyjne. Wedle jego brzmienia starosta wydaje decyzje w sprawach: a) uznania lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznania, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a. Powyższy katalog ma charakter zamknięty, a więc w innych sprawach starosta nie wydaje decyzji. Nie można zarazem uznać aby podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej był art. 9 pkt 14 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ponieważ jak wynika z jego treści decyzje organu o wypłacie lub odmowie wypłaty środków z Funduszu Pracy mogą być wydane tylko wówczas, gdy nie wynikają z zawartych umów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. o sygn. I OSK 1736/11 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem przepisy rozporządzenia z 2012 r. wyraźnie statuują, że podstawą rozstrzygnięć w zakresie przyznania bezrobotnemu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej może być tylko umowa cywilnoprawna.. Niemniej w ocenie Sądu pismo, o którym mowa w § 7 ust 3 rozporządzenia, stanowi czynność z zakresu administracyjnej publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. czynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynności o której mowa w tym przepisie, charakteryzuje się bowiem tym, że musi on mieć charakter zewnętrzny tj., musi być skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, musi być skierowany do indywidualnego podmiotu, nie może mieć charakteru generalnego, musi mieć charakter publicznoprawny, tj. musi to być akt lub czynność tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które uprawnione są do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej", a nadto musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 63-65). Cechą charakterystyczną aktu lub czynności w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu jest również to, że nie mogą one mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 omawianej ustawy. Wszystkie te cechy posiada pismo Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. skierowane do skarżącej. Ma ono charakter zewnętrzny, zostało wydane w sprawie indywidualnej, pochodzi od organu administracji publicznej i rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga na tego typu czynność jest zatem dopuszczalna. Wniesienie skargi na tego typu czynność musie jednak być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Art. 52 § 1 p.p.s.a. wprowadza bowiem zasadę, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli zaś ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Skarżąca przed wniesieniem skargi nie wezwała Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zauważyć jednocześnie należy, że pismo Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nie zawierało żądnego pouczenia o prawie i trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji skarżąca może zatem wystąpić do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, albowiem wyznaczony w art. 52 ust. 3 czternastodniowy termin do złożenia tego środka jest terminem procesowym, który może być przywrócony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt, I FPS 5/10, ONSA WSA 2011, nr 3, poz. 50, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Go 734/13 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia.