II SA/Wa 1162/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę. J.N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA decyzją [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ponownie ustalił skarżącemu wysokość emerytury. J.N. w dniu 7 marca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy. Wnioskodawca podał, że w latach poprzedzających 31 lipca 1990 r. pełnił służbę w Departamencie [...] MSW. W 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany i przyjęty do służby w Urzędzie Ochrony Państwa a następnie w Agencji Wywiadu. J.N. podniósł, że powierzone zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie (o czym świadczą odznaczenia, w tym Brązowy oraz Złoty Krzyż Zasługi oraz Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski), niejednokrotnie z narażeniem życia i zdrowia (otrzymywał dodatek do emerytury za służbę pełnioną w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury). Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych Administracji decyzją z [...] kwietnia 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec J.N. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 8a ust. 1 tej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister stwierdził, że służba krótkotrwała to służba nietrwała, przelotna, chwilowa. Według Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, rzetelne wykonywania zadań i obowiązków w służbie należy definiować jako ich realizację na najwyższym poziomie, sumienne, solidne i dokładnie, natomiast narażenie zdrowia i życia traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Organ dodał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby danego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnieciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w oparciu o pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 27 kwietnia 2017 r. informujące o przebiegu służby J.N., pismo Szefa Agencji Wywiadu z 22 czerwca 2018 r. dotyczące przebiegu służby funkcjonariusza oraz akt osobowych skarżącego stwierdził, że J.N. w okresie od [...] sierpnia 1978 r. do [...] grudnia 1989 r. (a więc przez 11 lat, 3 miesiące i 8 dni) pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy. W dniu [...] sierpnia 1990 r. został przyjęty do służby w Urzędzie Ochrony Państwa (a następnie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego). Ze służby został zwolniony w dniu [...] kwietnia 2014 r. tj. po 35 latach, 8 miesiącach i 8 dniach łącznego okresu służby. Zdaniem organu w przypadku skarżącego nie została spełniona pierwsza przesłanka zastosowania art. 8a ustawy, określona w ust. 1 pkt 2 tego artykułu. Służba J.N. na rzecz tzw. totalitarnego państwa, trwająca ponad 11 lat (32 % całego okresu jego służby), nie była służbą krótkotrwałą (chwilową, epizodyczną). Z całą pewnością funkcjonariusz przez ten okres dokładanie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że J.N. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., a służbę pełnił w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 lit. d oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej, Dz. U. nr 86, poz. 734), uzasadniających podwyższenie emerytury. W konkluzji organ stwierdził, że skoro służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała, to już z tego powodu nie ma podstaw do uwzględnienia jego wniosku z 7 marca 2017 r. i w konsekwencji ustalenie wysokości świadczenia zaopatrzeniowego na zasadach korzystniejszych. J.N. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że obie przesłanki wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy tj. krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. i rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. muszą wystąpić łącznie oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi J.N. rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności stwierdził, że z przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wynika, że wymienione w nim przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Spójnik "oraz" może występować w tekście w znaczeniu koniunkcyjnym jak i enumeracyjnym. O tym, w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty, należy wnioskować z całej wypowiedzi. W rozpatrywanym przepisie spójnik "oraz" łączy dwie współrzędne wypowiedzi, co oznacza, że przepis wymienia dwie, odrębne, niezależne przesłanki, o czym świadczy również to, że te przesłanki zostały wymienione w dwóch podpunktach, a nie w jednym zwartym przepisie. Skarżący podniósł, że funkcjonariusze którzy pełnili służbę przed 31 lipca 1990 r. zostali poddani procedurze weryfikacyjnej na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 69 Prezesa RM w sprawie trybu i warunków przejmowania byłych funkcjonariuszy SB do służby w UOP i innych jednostkach podległych MSW oraz ich zatrudniania w MSW. J.N. dodał, że zaskarżona decyzja nie została dostatecznie uzasadniona. Organ nie wyjaśnił bowiem, dlaczego uznał, że jego ponad jedenastoletnia służba na rzecz państwa totalitarnego, która stanowiła jedynie 32 % okresu służby, nie może być uznana za krótkotrwałą i oparł się na "subiektywnym odczuciu" rozpatrującego wniosek. Skarżący podkreślił, że po 1990 r. przez prawie 25 lat pełnił służbę rzetelnie. Minister nie przeprowadził weryfikacji wszystkich informacji przedstawionych we wniosku o wydanie decyzji, potwierdzających, że w jego przypadku przesłanka tzw. szczególnego przypadku została spełniona. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie są sporne - wynika z nich, że w latach poprzedzających 1990 r. J.N. przez 11 lat, 3 miesiące i 8 dni pełnił służbę w Departamencie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a więc służbę o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa. Trzeba dodać, że w ocenie organu po 12 września 1989 r. funkcjonariusz wykonywał powierzone obowiązki rzetelnie oraz w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej). W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej dotyczących ustalania emerytury (renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) dla funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i ustalenia wysokości świadczenia na podstawie art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Zdaniem Sądu to zapatrywanie organu mieści się w granicach uznania administracyjnego, wyznaczonych przepisami prawa będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przede wszystkim Sąd uznaje za nieuzasadniony zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej wykładni tego przepisu. Użyty w przepisie ust. 1 art. 8a ustawy spójnik "oraz" oznacza, zdaniem Sądu, koniunkcje dwóch warunków: krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. Pogląd prezentowany przez skarżącego prowadzi do wniosków podważających cele tej ustawy. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL-u. Jeżeli zatem obie wymienione w art. 8a ust. 1 przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznać za samodzielne i alternatywne, to wówczas rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. całkowicie niwelowałoby znaczenie służby uznanej według ustawy za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji funkcjonariusz który rzetelnie wykonywałby zadania i obowiązki po 1989 r., wcześniej zaś służył w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, byłyby w świetle tej ustawy traktowany na równi z tym, który nigdy w takiej formacji nie służył. Potwierdzenie tego stanowiska Sądu znaleźć można w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z 15 grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy zaopatrzeniowej, w którym jednoznacznie stwierdzono, że, określone w art. 8a ust. 1 ustawy przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego, muszą być spełnione łącznie. Dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy trzeba mieć przede wszystkim na uwadze, że ustanawia on wyjątek od regulacji zawartych w art. 15c, art.22a i art. 24a tej ustawy. W związku z tym należy przestrzegać powszechnie akceptowaną zasadę wykładni prawa, mówiącą, że wyjątki nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Fakt, że możliwość wyłączenia ograniczeń w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego ma charakter wyjątkowy, nie budzi wątpliwości. Świadczy o tym zarówno treść art. 8a ust. 1, jak i to, że ten przepis został wprowadzony niejako w ostatniej chwili, dopiero na etapie prac komisji sejmowej. Osoby zabierające głos w imieniu projektodawcy - gdy zgłaszano tę poprawkę w toku prac w komisjach - wskazywały na wyjątkowy charakter dodanej regulacji. Stwierdziły, że zasadą jest wiec stosowanie tych przepisów (art. 15c, art.22a i art. 24a), a wyjątkiem będzie ich niestosowanie w stosunku do tych osób, które zostaną uznane za spełniające te przesłanki. Wracając do oceny zaistnienia przesłanek w stosunku do skarżącego wyłączenia przewidzianego w art. 8a ust. 1 ustawy, Sąd podziela zapatrywanie organu co do tego, że ponad jedenastoletnia służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie może być uznana za krótkotrwałą i uznaje, że decyzja organu w tym zakresie nie jest dowolna, przekraczająca granice uznania administracyjnego, tylko dlatego, że organ powołał się na leksykalne definicje słowa "krótkotrwałość" i nie wskazał, w jakim przypadku przesłanka "krótkotrwałości" służby byłaby spełniona. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał wykładni tego pojęcia i zasadnie uznał, że służba skarżącego przez wskazany okres nie jest przejściowa, chwilowa, epizodyczna. Ponad jedenaście lat służby przed 31 lipca 1990 r. to nie jest krótki okres, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowe przypadki przebiegu zatrudnienia (służby), w których często po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem w służbie. Sąd zwraca uwagę, ze w toku prac komisji sejmowych nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (powołane już sprawozdanie z przebiegu posiedzenia Sejmowej Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 76 i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny nr 55 z 15 grudnia 2016 r.,) podnoszono nadmierną uznaniowość w ocenie "krótkotrwałości" służby jako przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, rozważano możliwość jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia (przez wskazanie % całkowitego okresu służby). Zdecydowano się jednak na pozostawienie organowi wydającemu decyzję swobody w ocenie tej przesłanki przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W rozpatrywanej sprawie organ nie zakwestionował rzetelnego pełnienia służby przez skarżącego po 12 września 1989 r. Kwestia dotycząca tej przesłanki nie ma jednak większego znaczenia wobec uznania przez organ ze jej służba na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Z tego samego powodu nie ma znaczenia dla wyniku postępowania to, że organ zaniechał oceny zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". To, czy dany przypadek jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym mogłoby mieć znaczenie w sprawie wyłącznie wówczas, gdyby spełnione zostały przesłanki z pkt 1 i pkt 2 ust. 1 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Tym samym nieuzasadnione są zarzuty procesowe skargi. Problem w tej sprawie sprowadza się, zdaniem Sądu, do dokonanej przez organ oceny i jej uzasadnienia służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. jako służby niekrótkotrwałej. Według Sądu organ z tego zadania wywiązał się w sposób, który nie uzasadnia postawionych mu zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Jak już powiedziano, Minister dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca 32% całkowitego okresu jego służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa). Znowelizowane przepisy ustawy zaopatrzeniowej, będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji mają niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny, ale odwołują się do wyraźnie wskazanych motywów aksjologicznych (s. 5 uzasadnienia do projektu ustawy). Do sądu administracyjnego powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania m. in. organów administracji publicznej nie należy ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę J.N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.