II SA/Wa 1162/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga A. F. na decyzję (rozkaz personalny) Komendanta Głównego Straży Granicznej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] grudnia 2020 r. st. chor. szt. Straży Granicznej A. F. (zwany dalej: skarżący, funkcjonariusz) złożył do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (zwany dalej: K[...]OSG, organ I instancji) wniosek o wystąpienie ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 305 ze zm., zwana dalej: u.s.g.), określając termin zwolnienia na dzień [...] grudnia 2020 r. Jako podstawę wniosku funkcjonariusz podał fakt nabycia uprawnień emerytalnych i chęć podjęcia nowej pracy. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. K[...]OSG, działając na podstawie art. 45 ust. 3, art. 49 w związku z art. 36 ust. 1, art. 110 ust. 3 u.s.g. oraz § 2 pkt 2 lit. a, § 4 ust. 2 pkt 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1470 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem), orzekł o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] marca 2021 r. Organ I instancji podał, iż zgodnie z art. 45 ust 3 u.s.g. funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "zwalnia się ze służby" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter obligatoryjny, uznanie organu ogranicza się w tym przypadku jedynie do kwestii wskazania konkretnej daty zwolnienia, która jednakże zawsze winna przypadać w trzymiesięcznym okresie od momentu złożenia rezygnacji. Wskazał, że korzystając z uprawnienia, przewidzianego w art. 45 ust. 3 u.s.g. wydłużył okres zwolnienia skarżącego ze służby do 3 miesięcy od dnia zgłoszenia wniosku i określił datę zwolnienia ze służby na dzień [...] marca 2021 r. Podejmując przedmiotową decyzję kierował się przede wszystkim niezadowalającą sytuacją kadrową [...] Oddziału SG i aktualnymi potrzebami służby spowodowanymi panującą sytuacją epidemiologiczną, wywołującą znaczną absencją chorobową funkcjonariuszy a jednocześnie wzrastającym obciążeniem realizacją czynności służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę w okresie przypadających w grudniu i w styczniu świąt religijnych, a także ferii zimowych. Skorzystanie z ww. uprawnienia i wydłużenie terminu zwolnienia ze służby w Straży Granicznej pozwoli na stabilną realizację obowiązków przez Placówkę SG kat. [...] w H. w najbardziej newralgicznym okresie roku. W odwołaniu złożonym na powołany rozkaz personalny skarżący wniósł o jego zmianę w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby (z dniem [...] grudnia 2020 r.). Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), polegające na nieuwzględnieniu w postępowaniu słusznego interesu strony oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i niewłaściwej jego ocenie, zwłaszcza w zakresie możliwości podjęcia przez niego pracy zarobkowej z dniem [...] grudnia 2020 r., co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia polegającym na niezasadnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności uprawniające do wydłużenia okresu zwolnienia ze służby do 3 miesięcy od dnia zgłoszenia wniosku i określenia daty zwolnienia z dniem [...] marca 2021 r., w sytuacji gdy nie znajduje to odzwierciedlenia w realiach przedmiotowej sprawy, a także stoi w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego, jak również uniemożliwia mu podjęcie nowej pracy, która umożliwiłaby mu poprawę sytuacji materialnej jego rodziny. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie rozkazem personalnym (decyzją) Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Komendant Główny Straży Granicznej (zwany dalej: KGSG, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 45 u.s.g., wyodrębnia dwie kategorie podstaw zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Przesłanki, określone w jego ust. 1, stanowią obligatoryjną podstawę zwolnienia, mają charakter związany. Druga kategoria przesłanek, wynikająca z ust. 2 powołanego przepisu, stanowi katalog przesłanek fakultatywnych, opartych na uznaniu administracyjnym. Obligatoryjną podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby określa również dyspozycja art. 45 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którą funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Podkreślił, że z uwagi na konstrukcję literalną przywołanego przepisu, przełożony właściwy w sprawach osobowych, posiadający kompetencję do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej, jest zobligowany do zrealizowania powyższego, w zakreślonym przez ustawodawcę, 3 miesięcznym terminie od momentu złożenia stosownego wniosku. Z treści powołanego przepisu nie można natomiast wywodzić uprawnienia po stronie funkcjonariusza, obligującego właściwy organ Straży Granicznej do rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem w terminie innym, aniżeli wskazany w ustawie. Organ podniósł także, że funkcjonariusz Straży Granicznej pełniący służbę podlega szczegółowym unormowaniom kształtującym przebieg i charakter jego służby, zawartym w ustawie o Straży Granicznej. Stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, który charakteryzuje się przede wszystkim tym, że to organ administracyjny – KGSG - bądź właściwy komendant oddziału Straży Granicznej, jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną każdego funkcjonariusza. Istotą służby jest dyspozycyjność funkcjonariusza, który ma obowiązek podporządkowania się poleceniom przełożonego w kwestii kształtowania stosunku służbowego. Zgoda obu stron, a więc funkcjonariusza i organu, jest wymagana tylko w przypadku nawiązania stosunku służbowego (w chwili dobrowolnego zgłoszenia do służby). Natomiast ustalenie warunków jej pełnienia, miejsca i charakteru wykonywanych obowiązków, a także zwolnienia ze służby, leży po stronie przełożonego. Zawarte w ustawie uregulowania, także w zakresie ustalenia terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby, co do zasady przyznają przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych władzę jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, co nierozerwalnie związane jest z dyspozycyjnością, będącą istotą służby. Ustawodawca, kształtując art. 45 ust. 3 u.s.g., stworzył dla organów Straży Granicznej taką możliwość kształtowania stosunku służbowego w zakresie określania daty zwolnienia ze służby w Straży Granicznej, aby w pierwszej kolejności zabezpieczyć prawidłowe funkcjonowanie formacji. Do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych należy ocena sytuacji kadrowej podległej mu jednostki organizacyjnej Straży Granicznej i przekładająca się na sprawność jej działania, możliwość kreowania określonej polityki kadrowej. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt, że [...] Oddział Straży Granicznej jest jednostką organizacyjną odpowiedzialną za ochronę granicy państwowej i kontrolę ruchu granicznego na odcinku zewnętrznej granicy Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do K[...]OSG z żądaniem zwolnienia go ze służby w Straży Granicznej w dniu [...] grudnia 2020 r. Tym samym spełniona została obligatoryjna przesłanka określona w art. 45 ust. 3 u.s.g. Organ I instancji zwolnił funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] marca 2021 r., w ramach trzymiesięcznego terminu, określonego ww. przepisie. Odnosząc się do argumentów odwołania KGSG stwierdził ich niezasadność podnosząc, że w sprawie zebrano niezbędny materiał dowodowy i dokonano jego prawidłowej oceny. Ponadto z treści art. 45 ust. 3 u.s.g. nie wynika uprawnienie zwalnianego funkcjonariusza do wskazania daty zwolnienia. To organ właściwy do spraw osobowych jest umocowany do wyznaczenia daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby, w ramach terminu określonego w powołanym przepisie. Powołana przez skarżącego możliwość podjęcia nowej pracy z dniem [...] grudnia 2020 r. musi być oceniana w kontekście interesu społecznego, przejawiającego się w tym przypadku jako interes Straży Granicznej. W uzasadnieniu kwestionowanego rozkazu personalnego organ I instancji wskazał, że podejmując przedmiotową decyzję kierował się przede wszystkim sytuacją epidemiologiczną związaną z wirusem COVID - 19, powodującą znaczną absencję chorobową funkcjonariuszy, a także wzrastającym obciążeniem realizacją czynności służbowych w związku z przypadającymi w grudniu i styczniu świętami religijnymi oraz feriami zimowymi. Organ odwoławczy ocenił, że skorzystanie przez K[...]OSG z 3 miesięcznego terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby, pozwoli na prawidłową realizację zadań służbowych w Placówce Straży Granicznej w H. W skardze złożonej na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie zwolnienia ze służby z dniem [...] grudnia 2020 r. ewentualnie o ustalenie prawa do emerytury z dniem [...] grudnia 2020 r. lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków: mjr SG A. T., mjr SG P. W. - adres do doręczeń [...] Oddział Straży Granicznej w C., ul. [...], por. J. A. - adres do doręczeń PSG H. [...] na fakt zapotrzebowania kadrowego w PSG w H., sytuacji kadrowej w PSG w H., spadku natężenia ruchu granicznego od stycznia 2020 r. na przejściu granicznym w H. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu słusznego interesu strony oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, przede wszystkim poprzez niewysłuchanie skarżącego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło mu złożenie ewentualnych wniosków dowodowych oraz wyjaśnień; 2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; 3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na niewyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, a także na niewłaściwej jego ocenie, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji zaniechania ustalenia całkowitego stanu faktycznego sprawy i nieustaleniu prawdy obiektywnej zwłaszcza w zakresie znacznego zmniejszenia ruchu granicznego z uwagi na pandemię koronawirusa SARSCoV-2; 4. niewyczerpujące rozważenie i wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i w konsekwencji niepoczynienie przez organ właściwych ustaleń odnośnie do celowości pełnienia przez niego służby do [...] marca 2021 r. w sytuacji, gdy z uwagi na znikomy ruch graniczny nie miało to żadnego wpływu na prawidłową realizację zadań służbowych w Placówce Straży Granicznej w H. Uzasadniając złożoną skargę skarżący podał, że na przestrzeni ostatniego roku nastąpił znaczny spadek ruchu granicznego między Polską a Ukrainą. Jak wynika z powszechnie dostępnej informacji statystycznej Komendy Głównej Straży Granicznej za rok 2020, w ubiegłym roku nastąpił spadek osobowych przekroczeń granicy polsko-ukraińskiej w porównaniu do 2019 r. o 64%. Także w zakresie ruchu granicznego środków transportu drogowego, nastąpił spadek o 51%. Tendencja spadkowa w dalszym ciągu się utrzymuje, co wynika wprost z raportów miesięcznych K[...]OSG. Biorąc pod uwagę ruch graniczny osób i środków transportu przekraczających granicę w H., pomiędzy styczniem 2021 r., a styczniem 2020 r. nastąpił spadek o 67,4% w zakresie osób oraz o 52,8% w zakresie samochodów. Spadek jest widoczny również przy zestawieniu ze sobą grudnia 2020 r. i stycznia 2021 r. - osób o 31,4% i samochodów o 28%. Powyższa statystyka jednoznacznie przemawia za tym, iż pozostawienie go w służbie do [...] marca 2021 r. nie miało żadnego wpływu na prawidłową realizację zadań służbowych w PSG w H. Biorąc pod uwagę zarówno stan zatrudnienia, jak również wyraźny, bardzo duży spadek ruchu granicznego, nie sposób podzielić stanowiska, że w interesie Straży Granicznej było zwolnienie go ze służby z wyżej wskazaną datą. Zauważył, że w czasie składania przez niego prośby o zwolnienie ze służby przejścia graniczne w D. i w Z. były nieczynne, zatem organ I instancji dysponował zasobem ludzkim niewykorzystywanym we wskazanych wyżej placówkach. Odnosząc się do argumentacji organu, dotyczącej możliwości podjęcia nowej pracy skarżący podał, że jest ojcem dwóch studiujących synów, co wiąże się z koniecznością ponoszenia przez niego licznych kosztów, m.in. zakwaterowania czy czesnego. Uiszczanie powyższych kosztów wraz z kosztami ponoszonymi na utrzymanie domu, znacznie przewyższa jego możliwości zarobkowe, wynikające z planowanej do uzyskania emerytury. Mając to na względzie, celem zabezpieczenia prawidłowego bytu sobie i rodzinie, niezbędne było dla niego podjęcie dodatkowej pracy. Z tej też przyczyny zależało mu na tym, aby zwolnienie nastąpiło przed [...] grudnia 2020 r., by mógł nawiązać stosunek pracy z nowym pracodawcą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym rozkazów personalnych (decyzji) stanowił przepis art. 45 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Jak wynika z przytoczonej regulacji, w przypadku złożenia przez funkcjonariusza wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, złożenie oświadczenia przez funkcjonariusza, obliguje organ do zwolnienia go ze służby, niezależnie od przyczyn jego złożenia przez funkcjonariusza. Rozwiązanie takie ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa funkcjonariusza do wystąpienia ze służby. Na podstawie powołanego przepisu funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, zaś organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym, 3-miesięcznym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu ze służby. Przewidziany w art. 45 ust. 3 u.s.g. termin jest zachowany, jeżeli określona w decyzji organu data zwolnienia funkcjonariusza ze służby mieści się terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia funkcjonariusza ze służby. Uzasadnieniem powyższej regulacji jest z jednej strony ochrona funkcjonariusza przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Straży Granicznej (art. 34 ust. 1 u.s.g.), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby funkcjonariusz przez czas jakiś wykonywał jeszcze swoje obowiązki. W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że wniosek o zwolnienie ze służby skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2020 r., niesporny jest też fakt, iż na podstawie podjętych rozstrzygnięć, jako datę zwolnienia ze służby określono dzień [...] marca 2021 r. Z uwagi na treść art. 45 ust. 3 u.s.g., K[...]OSG zobligowany był do zwolnienia skarżącego ze służby w terminie 3 miesięcy od daty pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, tj. najpóźniej z dniem [...] marca 2021 r. i taki też termin określił w wydanym rozkazie personalnym. Organ I instancji dotrzymał więc wynikającego w powołanego przepisu ustawowego 3-miesiecznego terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Nie sposób zatem uznać, że wydany rozkaz personalny podjęty został z naruszeniem prawa. Organ nie ma obowiązku respektować daty zwolnienia ze służby, zaproponowanej przez funkcjonariusza. W stanowiącym podstawę orzeczenia organów przepisie art. 45 ust. 3 u.s.g. brak jest unormowania w zakresie uprawnienia funkcjonariusza do wskazania konkretnego dnia jako terminu zwolnienia ze służby. Przepis ten nie nakłada więc na organ obowiązku zwolnienia funkcjonariusza w zaproponowanym przez niego terminie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1159/06, publ.:http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć też należy, iż to nie funkcjonariusz występujący z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby jest dysponentem postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, lecz organ, który zobowiązany jest działać na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Z treści wydanego przez organ I instancji rozkazu wynika, że wniosek skarżącego o zwolnienie ze służby został uwzględniony. Jednocześnie orzekając w tym przedmiocie K[...]OSG, kierując się interesem służby, za właściwe i mające oparcie w regulacji art. 45 ust. 3 u.s.g. uznał zwolnienie skarżącego z dniem [...] marca 2020 r. Z treści art. 45 ust. 3 u.s.g. nie wynika, aby wniosek funkcjonariusza o zwolnienie ze służby wymagał uzasadnienia. Dla organu podejmującego decyzję w tym przedmiocie nieistotne są motywy, jakimi kierował się funkcjonariusz składając wniosek o zwolnienie ze służby. Kwestia ta pozostaje bez znaczenia w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem. Związany charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 45 ust. 3 u.s.g., w związku z wnioskiem funkcjonariusza o zwolnienie ze służby powoduje, odmiennie niż wskazuje skarżący, że organ orzekający w tym zakresie nie musi przeprowadzać postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia daty z jaką ww. funkcjonariusz podlega zwolnieniu. Istotne jest jedynie, by data ta została określona w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku: organ nie jest związany określonym przez funkcjonariusza terminem zwolnienia ze służby. Podsumowując Sąd stwierdza, że podnoszone w skardze zarzuty nie są zasadne i nie mogą skutkować uchyleniem wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.