II SA/Wa 1164/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, , Wiesława Jesiotr, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę Zaskarżonym aktem, wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. M. Z. - zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Wnioskodawca - pismem z [...] października 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku przedstawił najważniejsze jego zdaniem dane z przebiegu swojej służby; wskazał m.in. na pracę w Przedsiębiorstwie Państwowym "[...]", poprzez realizację zadań wywiadowczych w [...], kończąc na służbie w Urzędzie Ochrony Państwa; zaznaczył, że przyjął służbę w: "wywiadzie [...]" ze względów patriotycznych, - na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, można wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: - krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz - rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, - wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie, - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa w dniu [...] lipca 1996 r.; ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, - zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] września 1979 r. do [...] lipca 1990 r. - 10 lat, 10 miesięcy i 16 dni; tymczasem całkowity okres jego służby wynosi 16 lat, 9 miesięcy i 17 dni, - w zaistniałej sytuacji - skoro zdecydowaną większość służby Wnioskodawca pełnił na rzecz totalitarnego państwa - nie ma możliwości zastosowania wyłączenia, wynikającego z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, - pierwsza powołana w tym przepisie przesłanka stanowi bowiem o krótkotrwałej służbie przed 31 lipca 1990 r.; oznacza to zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek czasu jej trwania do ogółu okresu służby - winien on wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej; tylko wówczas tę pierwszą możnaby bowiem uznać za "krótkotrwałą"; gdy Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 10 lat, 10 miesięcy i 16 dni - co stanowi około 65% ogółu jego służby - nie występuje jej krótkotrwałość, ani w ujęciu ogólnym, ani proporcjonalnym; tym samym nie została spełniona pierwsza powołana przesłanka, - ponieważ obie przesłanki muszą być spełnione łącznie, brak choćby jednej z nich czyni bezzasadną analizę potencjalnego spełnienia drugiej. W skardze, sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa: - procesowego - art. art. 7, 77, 80 K.p.a., polegające na: - braku ustalenia przebiegu służby Wnioskodawcy, zwłaszcza wobec nie wystąpienia do formacji, w których pełnił on służbę lub ich następców prawnych, z wnioskiem o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a także braku oceny jego służby pod kątem spełnienia przezeń przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku"; tymczasem Wnioskodawca uzyskiwał najwyższe odznaczenia państwowe, liczne awanse w stopniach, zwieńczone awansem na stopień [...] (w 1995 roku), a także w toku służby zajmował najwyższe stanowiska w polskim wywiadzie - w szczególności pełnił funkcję [...] Zarządu Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa {w 1994 roku); - niedokonanie wykładni pojęcia "krótkotrwałości służby" oraz brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dotyczącego służby Wnioskodawcy, w aspekcie spełnienia przezeń przedmiotowej przesłanki; - nieuwzględnienie faktu, że szczegóły działalności Wnioskodawcy - w tym przedsięwzięcia operacyjne, w których uczestniczył lub którymi kierował - są objęte klauzulą tajności; Wnioskodawca nie mógł zatem w postępowaniu powoływać się na dokładny przebieg służby; informacje, które mogły być ujawnione w toku postępowania, powinny prowadzić do konkluzji, że Wnioskodawca wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy, - materialnego: - art. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną wykładnię; niewłaściwie uznano, że dla zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, niezbędne jest zaistnienie łącznie przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy; prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi tymczasem do wniosku, że dla zastosowania instytucji z art. 15c jest wystarczające zaistnienie choćby jednej z przesłanek, wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2; - art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez niezastosowanie; tymczasem w zaistniałym stanie faktycznym - zwłaszcza z przedstawionych przez Wnioskodawcę dokumentów - wynika, że Wnioskodawca wykonywał po 12 września 1989 r. powierzone mu w ramach służby zadania i obowiązki rzetelnie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia; - art. 8a ust. 1, w zw. z ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez niezastosowanie; w konsekwencji nie wyłączono do Wnioskodawcy art. 15c danego aktu, pomimo tego, że spełnił ku temu warunki; oraz - z ostrożności procesowej - art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, w związku z art. 7a § 1 K.p.a., poprzez błędną wykładnie klauzuli generalnej "krótkotrwałość służby"; nie uwzględniono korzystnej dla Wnioskodawcy wykładni danego przepisu; tymczasem - gdy w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do treści danej normy prawnej - powinny być one interpretowane na korzyść Wnioskodawcy. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowe jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy, gdy chodzi o ocenę, czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być uznana za krótkotrwałą. Jest to jeden z niezbędnych warunków zastosowania wyjątku, wskazanego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wobec uprzedniego zreferowania argumentacji organu, jej powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje ją za własną. Organ nie sformułował wprawdzie, w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, szerszych rozważeń, jak - jego zdaniem - należy rozumieć pojęcie "krótkotrwała służba", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Jednak - w realiach rozpoznawanej sprawy, gdzie większą część służby Wnioskodawca pełnił na rzecz państwa totalitarnego, w rozumieniu art. 13 b ustawy zaopatrzeniowej (10 z 16 lat) - nie budzi wątpliwości, że nie można jej określić mianem "krótkotrwała". Danemu określeniu nie nadał bowiem prawodawca znaczenia szczególnego, które odbiegałoby od potocznego rozumienia użytych wyrazów (nie wprowadzono definicji legalnej, nadając słowom treść odmienną od zwykłej). W takiej sytuacji brak szerszych rozważań, jak organ rozumiał dane pojęcie, nie może mieć żadnego znaczenia w sprawie. Nie uchybiono więc przepisom postępowania, w zakresie obowiązku właściwego uzasadnienie orzeczenia. Tym niemniej jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że w danym zakresie przychyla się do rozumienia pojęcia krótkotrwała służba, sformułowanego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Jego treść jest znana organowi, zaś dostępna dla Wnioskodawcy w sieci teleinformatycznej (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia, pojęcie krótkotrwały, gdy odnosić go do okresu pracy (czy służby), nie oznacza zatrudnienia "tymczasowego", "doraźnego" czy "epizodycznego". Może obejmować okres nawet kilka lat. Jednak nie mieści się w nim świadczenie pracy przez ponad 10 lat (dokładnie - 10 lat 10 miesięcy i 16 dni), niezależnie od ogólnego okresu aktywności zawodowej danej osoby, czy nawet całego czasu funkcjonowania państwa totalitarnego, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. W tym kontekście chybione są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Kluczowe fakty nie są sporne - całkowity okres służby Wnioskodawcy oraz czas jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Trafnie wywiedziono też w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, że warunek krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa, musi występować łącznie z przesłanką rzetelnego jej pełnienia po 1990 roku (tak art. 8a ust. 1 pkt 2) oraz zaistnienia innych szczególnych okoliczności (tak zdanie wstępne). Przesądza o tym zastosowanie przez pracodawcę na końcu pkt 1 w art. 8 ust. 1 wyrazu "oraz", oznaczającego koniunkcję. Brak bowiem podstaw, aby przyjąć, jakoby użycie przez prawodawcę danego spójnika, mające konkretny skutek, nie odzwierciedlało jego faktycznych intencji, gdy chodzi o stanowioną normę prawną. W takiej sytuacji bezzasadne było prowadzenie postępowanie w celu ustalenia czy zachodzą inne przesłanki dla zastosowania włączenie reguł ogólnych, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Byłoby to sprzeczne z zasadą ekonomii postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. Organ nie był stąd obowiązany zajmować też stosownego stanowiska w danej kwestii w uzasadnieniu. Zarzuty zaś braku stosownych ustaleń w tym zakresie są bezzasadne. Wobec wskazanych uwarunkowań i wyrażonej w danej regulacji woli prawodawcy jest bez znaczenia wystąpienie innych przesłanek zastosowanie wyjątku. Uzasadniając skarżony akt organ się do nich nie odnosił, co realizuje postulat ekonomii postępowania. Nie występuje bowiem w sprawie przesłanka krótkotrwałości służby, stanowiąca jeden niezbędnych z warunków zastosowania wyjątku - wskazany art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie mogły mieć także w sprawie znaczenia - podnoszone we wniosku, a następnie w skardze - okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa - Wnioskodawca przywołuje motywy patriotyczne. Wedle treści regulacji, tego rodzaju szczególne okoliczności mogłoby mieć - z woli prawodawcy - znaczenie wyłącznie przy krótkotrwałym pełnieniu służby – tak pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku, w zdaniu wstępnym art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W rozpatrywanej sprawie nie znajdzie też zastosowania - mająca charakter materialnoprawny, lecz zamieszczona w przepisach proceduralnych - norma art. 7a K.p.a. Wykładany przepis – art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – stanowi bowiem regulację szczególną i określa w istocie zakres przywileju - wyłączenia ze stosowania zasad ogólnych. Nie dotyczy więc wprost nakładanych obowiązków ani ograniczenia czy odebrania uprawnień, w myśl dyspozycji wskazanego przepisu Kodeksu. Gdyby nawet norma ta mogła być zastosowana w danej sprawie to nie odnosi się ona do rozpatrywanego przypadku. Treść regulacji - w kontekście ustalonego stanu faktycznego - nie budzi bowiem wątpliwości. Wobec powyższych uwarunkowań bezzasadne są zarzuty skargi, zarówno co do naruszenia przepisów postępowania w kwestii wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz szczegółowego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak i przepisów prawa materialnego, zakreślających warunki zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd nie dostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z uzasadnienia skargi wynika także, że - wobec poczucia zasług, w związku z rzetelnym wykonywaniem zadań na rzecz demokratycznego państwa (także o charakterze niejawnym), w tym pełnienia odpowiedzialnych funkcji, gdzie praca Wnioskodawcy była doceniana przez władze publiczne - postrzega on przyjęte przez ustawodawcę regulacje jako krzywdzące. Zagadnienie to pozostaje jednak poza granicami niniejszej sprawy. Nota bene ich zgodność z regułami konstytucyjnymi, gdy chodzi o samo obniżenie uposażeń funkcjonariuszy oraz ich rodzin, będzie badane przez właściwy w tej kwestii organ - Trybunał Konstytucyjny. Stosowny wniosek skierował Sąd Okręgowy w [...] zaś sprawę zarejestrowano w Trybunale pod sygn. akt P4/18. Wobec jej charakteru – dotyczy wszak istotnych kwestii życiowych tysięcy obywateli, byłych funkcjonariuszy służb mundurowych lub ich rodzin (wysokości uposażeń emerytalnych i rentowych) – bez wątpienia zostanie ona ostatecznie rozstrzygnięta w możliwie krótkim terminie. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.