II SA/Wa 1166/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Protokolant specjalista – Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku – uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. K. z dnia [...] marca 2016 r. (ur. [...] czerwca 1956 r.) o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2015 r., poz. 748 ze zm.), odmówił przyznania dla skarżącego powyższego świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie to może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący na przestrzeni 59 lat życia, udokumentował 29 lat i 11 miesięcy łącznych okresów ubezpieczenia. Jednakże w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentował jedynie 18 dni tych okresów, zaś okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 2006 – 2009 i 2009 – 2016 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Stąd też – w ocenie organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w tym okresie nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy, zaś przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. W sprawie była również oceniana sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczenia. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i złożył od niej do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] lutego 2016 r. ustalił u skarżącego całkowitą niezdolność do pracy do dnia 28 lutego 2017 r., zaś daty jej powstania nie można ustalić. Zatem za dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy przyjęto dzień zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy, tj. dzień 15 stycznia 2016 r. i na dzień ten przypada 57 lat życia skarżącego. W okresach od 15 maja 2006 r. do 19 czerwca 2008 r. i od 1 lipca 2009 r. do 30 listopada 2009 r. oraz od 4 grudnia 2009 r. do 15 stycznia 2016 r., tj. do dnia ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, nie wykonywał on zatrudnienia oraz innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Mimo, iż podniósł we wniosku zły stan zdrowia, to nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej, a samo istnienie choroby nie jest równoznacznie z niezdolnością do pracy. Dalej stwierdzono, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2006 r. uznano go za niezdolnego do pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Z. K. podał, że od najmłodszych lat pracował fizycznie w bardzo ciężkich warunkach, co spowodowało u niego rozstrój zdrowia, a pracował do czasu, kiedy już nie miał siły do pracy. W przeszłości był również pobity. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 748 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (vide: art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie, przy czym pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynikają wszak cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mianowicie: 1) dotyczy osoby ubezpieczonej lub pozostałego po ubezpieczonym członka jego rodziny, 2) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek, 4) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania, przy czym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznając powyższe świadczenie, musi stwierdzić wystąpienie wszystkich czterech powyższych przesłanek łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenie istnienia wskazanych przesłanek musi nastąpić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do treści art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć oraz ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie uczynił zadość powyższym powinnościom. Nie wziął przede wszystkim pod uwagę faktów, że skarżący już orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2005 r., został uznany za niezdolnego do pracy na okres 1 miesiąca i ustalono mu uprawnienia rehabilitacyjne. Ponadto orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. został uznany za niezdolnego do pracy po ustaniu uprawnień do świadczenia rehabilitacyjnego na okres 2 miesięcy i jak wynika z powyższego orzeczenia, w dniach od 26 stycznia 2006 r. do 18 lutego 2006 r. przebywał na rehabilitacji leczniczej. Podobnie rzecz się ma z orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. w którym uznano skarżącego za częściowo niezdolnego do pracy do lutego 2007 r. Analizując powyższe orzeczenia lekarskie, których organ absolutnie nie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu nie są obojętne i bez znaczeniu w ocenie podjęcia przez skarżącego zatrudnienia i to niewielkim okresie czasu. Z tego mianowicie powodu, że w myśl art. 58 ust. 4 ustawy, przepisu ust. 2 nie stosuje się do ubezpieczonego, który udowodnił okres składkowy, o którym mowa w art. 6, wynoszący co najmniej 25 lat dla kobiety i 30 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy. Z kolei ust. 2 stanowi o okresie składkowym i nieskładkowym wynoszący łącznie co najmniej 5 lat w przypadku skarżącego, przypadający w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Natomiast skarżącemu do wymaganego okresu 30 lat, brakował jedynie nieznaczny okres zatrudnienia. Zatem przy tak niewielkim okresie czasu, nie można pozostać obojętnym również wobec faktu, że organ w żadnym stopniu nie odniósł się do rozpoznanych u skarżącego schorzeń, co mogło mieć wpływ na nieprzepracowanie przez skarżącego wymaganego 30-letniego okresu składkowego, bowiem był on w takim stanie rzeczy, tzn. przy stwierdzonych u niego chorobach, nieatrakcyjny na rynku pracy i w konsekwencji nieakceptowany przez potencjalnego pracodawcę. Zaś u skarżącego w opinii lekarskiej wystawionej przez lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2016 r. rozpoznano przewlekły zespół bólowy kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego na podłożu zwyrodnieniowym i dyskopatycznym (według wywiadu występujący od 15 lat), cukrzyca typu 2, nadciśnienie tętnicze, zaburzenia lękowo – depresyjne (jak podaje w wywiadzie po pobiciu w roku 2014 i wobec to którego czynu toczyło się postępowanie sądowe), otyłość i ZUA w wywiadzie. Niezależnie od powyższego nie można pozostać obojętnym wobec faktu, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] lutego 2016 r. uznał skarżącego za niezdolnego do pracy, jednak – jak podał – "nie stwierdza się by długotrwała niezdolność do pracy istniała przed dniem 1.12.2010 r." Natomiast organ wskazuje, że wobec faktu nie ustalenia przez lekarza dokładnej daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, przyjęto dzień 15 stycznia 2016 r., tj. dzień złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy, w najmniejszym nawet stopniu nie uzasadniając tej hipotezy. A przecież nie można wykluczyć, że całkowita niezdolność do pracy powstała po dacie wskazanej przez lekarza, a zatem już w dniu 2 grudnia 2010 r., lecz kwestia ta wymaga dokładnego zbadania przez organ. Stad też powyższe ustalenia mają niebagatelne znaczenia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy i stwierdzone uchybienia proceduralne mogą mieć – w ocenie Sądu – istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim wyjaśnić powyższe wątpliwości i uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie, a nie bezkrytycznie formułować swoją tezę, po czym przeanalizować je w zestawieniu z poczynionymi wyżej uwagami, a dopiero potem na nowo ocenić – zgodnie z powyższymi rozważaniami i wątpliwościami Sądu – czy spełniona została przesłanka braku szczególnych okoliczności. Reasumując, zobowiązanie organu winno sprowadzić się do dokonania subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem poczynionych powyżej rozważań. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.