II SA/Wa 1167/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA - Ewa Pisula – Dąbrowska - Janusz Walawski (spr.) Protokolant - Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania J. K. od pisma Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż J. K. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w O. wniosek o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Powyżej określony organ, pismem z dnia 19 kwietnia 2009 r. poinformował ww., iż w związku ze zmianą przepisów emeryci policyjni nie są uprawnieni do otrzymywania przedmiotowego świadczenia. W piśmie tym wnioskodawca został pouczony, iż może wnieść do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji odwołanie za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w O., w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. Odwołanie zostało złożone zgodnie z pouczeniem. W ocenie organu odwoławczego, przesłane J. K. pismo nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym, nie jest przewidziany w sprawie dwuinstancyjny tryb postępowania, w tym prawo do złożenia odwołania. Organ stwierdził, iż zawarte w przedmiotowym piśmie pouczenie jest błędne. J. K. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił, iż zaskarżone postanowienie jest niezasadne i pozbawione podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, pismo z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest decyzją administracyjną, chociaż nie zostało tak zatytułowane. Wynika to z jego treści. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia pieniężnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą było ustalenie, czy pismo Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r., jest decyzją administracyjną, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Otóż w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym, pod pojęciem decyzji rozumie się "...oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (vide: J. Lang. J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Polskie prawo administracyjne, PWN Warszawa 1995, s. 190). Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989 Nr 3, poz. 59), zgodnie z którym "...decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Procesowe pojęcie decyzji należy z kolei wywieść z art. 104 Kpa, łącznie z art. 105 oraz 107, a także art. 1 pkt 1 tego kodeksu. Zgodnie z art. 104 Kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, oznacza rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Zaś sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny, spełniając wymogi formalne, przewidziane w art. 107 § 1 Kpa, poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia również argumentacja, wynikająca z art. 109 i 110 Kpa. Zgodnie z art. 109 Kpa, decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej oraz stronę. Obligatoryjne składniki treści decyzji wskazuje art. 107 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: a. oznaczenie organu administracji publicznej, b. datę wydania, c. oznaczenie strony lub stron, d. powołanie podstawy prawnej, e. rozstrzygnięcie, f. uzasadnienie faktyczne i prawne, g. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, h. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wymienione powyżej składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak i procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, bowiem niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. Przy czym przez oznaczenie podmiotu (strony) należy rozumieć podanie imienia i nazwiska osoby fizycznej, a w przypadku osoby prawnej - jej nazwy oraz adresu zamieszkania (pobytu), względnie siedziby. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej, czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty w indywidualnej sprawie, należącej do właściwości organów administracji państwowej. Oceniając zatem przedmiotowe pismo z punktu widzenia przyjętego wyżej określenia decyzji, Sąd stwierdził, iż nie jest to decyzja w rozumieniu przepisów Kpa, bowiem decyzja administracyjna określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, zaś przedmiotowe pismo nie posiada tych cech, a przede wszystkim nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku. Jak słusznie zauważył organ, pismo to jest informacją o zmianie przepisów, dotyczących uprawnień emerytów i rencistów policyjnych. Reasumując, samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji, w rozumieniu Kpa, gdy nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do konkretnej osoby. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie (art. 127 § 1 Kpa), do którego rozpatrzenia właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2 Kpa). Zatem rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 Kpa orzecznictwo sądowe, wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest również odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym, w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 Kpa (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy stwierdzić, że organ I instancji nie wydał decyzji, gdyż za decyzję nie może być uznane przedmiotowe pismo Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r., skierowane do skarżącego. Pismo to bowiem, jak słusznie podnosi organ administracji publicznej, nie spełnia wymogów, określonych w art. 107 Kpa, jakim powinna odpowiadać decyzja. Przedmiotowe pismo można potraktować ewentualnie, jako czynność informacyjną organu administracji, który może działać i w takiej formie. W konsekwencji, pismo wniesione przez skarżącego, z dnia 11 września 2006 r. zatytułowane "odwołanie", nie mogło być potraktowane, jako odwołanie. Z tego względu brak było podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ ten prawidłowo zatem stwierdził niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 Kpa. Brak decyzji organu I instancji wykluczał bowiem możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.