II SA/Wa 1167/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant referent-stażysta – Agnieszka Cudna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi H.J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy renty rodzinnej w drodze wyjątku – oddala skargę – Po rozpoznaniu wniosku skarżącej H. J. z dnia [...] maja 2014 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił przyznania wymienionej renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie po zmarłym rodzicu przysługuje dzieciom na czas trwania nauki w szkole, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 roku życia, jak również dzieciom bez względu na wiek, które stały się całkowicie niezdolne do pracy w wieku przed ukończeniem 16 lat życia lub przed ukończeniem nauki w szkole przed osiągnięciem 25 lat życia. Skarżąca powyższych przesłanek nie spełniła, albowiem całkowita niezdolność do pracy powstała u niej w październiku 2002 r., tj. po ukończeniu 25 lat. Niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, w ocenie organu, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem za szczególne okoliczności uznawane są takie zdarzenia, niezależne od danej osoby, które uniemożliwiają wypracowanie ubezpieczonemu wymaganego okresu ubezpieczenia uprawniającego do świadczenia na zasadach ogólnych. Zdarzenia te i ich skutki powodują niemożność kontynuowania zatrudnienia połączonego z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne, a ich szczególny charakter i niemożność pokonania przeszkody uniemożliwiającej dalszą aktywność zawodową mogą uzasadniać przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie skarżącej taka sytuacja występuje w jej przypadku. Jej stan zdrowia jest na tyle poważny, iż uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Nadto skarżąca podkreśliła, że żaden przepis ustawy nie stanowi, aby skarżąca spełniała przesłanki do otrzymania renty rodzinnej w normalnym trybie. To właśnie instytucja uregulowana w art. 83 ustawy daje podstawy do przyznania jej tego świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że nie znajduje nowych okoliczności mających wpływ na zmianę decyzji odmawiającej prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał, iż skarżącej nie może być przyznana renta rodzinna w drodze wyjątku, gdyż nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W sprawie nie stwierdzono zbiegu szczególnych okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków do świadczenia w trybie zwykłym. Organ zwrócił uwagę, iż renta rodzinna w systemie ubezpieczeń społecznych jest ukształtowana jako świadczenie po zmarłym ubezpieczonym, które pozwala na umożliwienie pozostałym po ubezpieczonym dzieciom zdobycie wykształcenia. Przysługuje zatem dzieciom na czas trwania nauki w szkole, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 roku życia, jak również dzieciom, które stały się całkowicie niezdolne do pracy w czasie uczęszczania do szkoły przed osiągnięciem 25 lat życia. W przypadku skarżącej taka sytuacja nie występuje, gdyż stała się ona niezdolna do pracy w wieku 25 lat. W ocenie organu nie jest szczególną okolicznością fakt, że członek rodziny pozostały po ubezpieczonym stał się całkowicie niezdolny do pracy po zakończeniu nauki w szkole. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie przez skarżącą prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym z przyczyn zasługujących na potraktowanie jako szczególne. Organ podał nadto, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku, ocenie podlegała również sytuacja materialna skarżącej, która jest niewątpliwie bardzo trudna, jednak nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca H. J. zarzuciła naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podała, że w związku z niezdolnością do pracy powstałą w okresie dzieciństwa, pobierała rentę od 28 kwietnia 1997 r. przyznaną na podstawie orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] kwietnia 1997 r. W orzeczeniu tym wskazano, że niezdolność do pracy istnieje od dzieciństwa. Orzeczenie to zostało jednak zweryfikowane i jako datę powstania niezdolności do pracy przyjęto październik 2002 r. W związku z powyższym skarżąca podkreśliła, że ustawodawca nie powiązał pojęcia szczególnych okoliczności z datą powstania niezdolności do pracy, co miałoby skutkować oceną zaistnienia tych okoliczności tylko do daty powstania niezdolności do pracy. Zwróciła uwagę na poważny stan swojego zdrowia twierdząc, że stanowi on nadzwyczajną okoliczność uzasadniającą przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wyraziła przekonanie, że nigdy nie otrzyma zaświadczenia o zdolności do pracy na jakimkolwiek stanowisku od lekarza medycyny pracy. W ocenie skarżącej organ nie przeanalizował przesłanek odmowy przyznania jej świadczenia w trybie zwykłym. Gdyby bowiem nie zaistniały sytuacje szczególne, skarżąca nie ubiegałaby się o przyznanie świadczenia w trybie nadzwyczajnym. W ocenie skarżącej spełnia ona wszelkie przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym. Nie spełnia ustawowych warunków do uzyskania świadczenia z uwagi na zmianę daty powstania niezdolności do pracy po weryfikacji przez ZUS. Nie może również podjąć pracy z uwagi na niezdolność do pracy, a nadto nie ma środków na swobodne utrzymanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że skoro skarżąca stała się niezdolna do pracy w wieku 25 lat i po zakończeniu nauki, to – przynajmniej teoretycznie – mogła podjąć pracę w celu samodzielnego zapewnienia sobie prawa do ewentualnych świadczeń rentowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 343/15, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej H. J. kwotę 240 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał m.in., że: "W rozpoznawanej sprawie jako datę powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącej przyjęto październik 2002 r. Nie zostało jednak ustalone czy przed tą datą skarżąca miała realną możliwość zatrudnienia. Zwrócić bowiem należy uwagę, że orzeczeniem Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z [...] kwietnia 1997 r. skarżąca została zaliczona do II grupy inwalidztwa ze względu na stan narządu wzroku. W orzeczeniu tym wskazano, iż stwierdzone inwalidztwo istnieje od dzieciństwa i od 1993 r. uległo istotnemu pogorszeniu. Stanowiło ono podstawę wydania decyzji z [...] kwietnia 1997 r. przyznającej skarżącej na stałe prawo do renty uczniowskiej. W wyniku kontroli powyższego orzeczenia Komisja Lekarska ZUS jako datę początkową powstania niezdolności do pracy wskazała październik 2002 r. i decyzją z [...] września 2011 r. Prezes ZUS, działając w ramach nadzoru, wstrzymał z [...] września 2011 r. wypłatę renty uczniowskiej. Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem kwestia czy istniejące u skarżącej schorzenia nie eliminowały jej z rynku pracy, czy była pełnowartościowym pracownikiem, co umożliwiało normalne jej zatrudnienie. W ramach tych rozważań organ winien także uwzględnić, że obecna całkowita niezdolność skarżącej do pracy wynika z przyczyn psychopatologicznych. Istotną jest zatem okoliczność czy wcześniej niż stwierdzona data całkowitej niezdolności do pracy, nie występowały symptomy choroby o podłożu psychicznym uniemożliwiające skarżącej podjęcie zatrudnienia. (...)Skoro zatem skarżąca nie spełnia warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty (w tym zwłaszcza renty rodzinnej, o którą się ubiega w trybie nadzwyczajnym) na skutek tych zaszłości (przezeń niezawinionych) i w ich wyniku nie może podjąć pracy ani innej równorzędnej działalności, wreszcie nie ma środków utrzymania, organ winien rozważyć czy nie spełnia przesłanki prowadzącej do uwzględnienia wniosku o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. W toku rozpatrywania odwołania skarżącej od decyzji z [...] października 2014 r. organ uwzględni powyższe wskazania i wyda właściwej treści decyzję." Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że Komisja Lekarska ZUS po analizie nadesłanej przez skarżącą dokumentacji medycznej, orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustaliła, że wymieniona jest częściowo niezdolna do pracy od 7 października 2002 r. do 30 kwietnia 2019 r. i nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Natomiast organ jest związany powyższym orzeczeniem. Zgodnie z art. 68 ust. 3 ustawy, dzieci są uprawnione do renty rodzinnej po rodzicach bez względu na wiek, jeżeli stały się niezdolne do pracy przed ukończeniem 16 roku życia lub w czasie kontynuowania nauki w szkole, jednakże w okresie nie dłuższym, aniżeli do osiągnięcia 25 roku życia. Renta rodzinna w systemie ubezpieczeń społecznych jest ukształtowana jako świadczenie po zmarłym ubezpieczonym, które pozwala na umożliwienie pozostałym po ubezpieczonym dzieciom zdobycie wykształcenia. Zatem w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności uniemożliwiające nabycie prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto renta rodzinna nie można zostać przyznana, bowiem skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 83 ustawy, tj. nie została wobec niej całkowita niezdolność do pracy i nie osiągnęła wieku emerytalnego. Ponadto podlegała również ocenia sytuacja materialna, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzucając naruszenie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że nie można zaakceptować stanowiska organu, iż tylko całkowita niezdolność usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, bowiem należy mieć na uwadze jej schorzenie, a mianowicie schizofrenię paranoidalną, co wyklucza ja całkowicie z rynku pracy. Ponadto nie musi być uznawana jedynie okoliczność daty powstania całkowitej niezdolności do pracy i w konsekwencji tego, ocena zaistnienia szczególnej okoliczności od tej daty. W dalszej części podała, że budzi wątpliwości orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS, które zapadło jedynie w oparciu o analizę dokumentacji medycznej, zaś ustalenie częściowej niezdolności do pracy nie potwierdzają jakiekolwiek okoliczności przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie organ winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego psychologa i psychiatry. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że nie ma on kompetencji modyfikowania wydanych w sprawie orzeczeń lekarzy orzeczników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2016 r., poz. 23), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, ponieważ są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z art. 124 ustawy, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Z kolei w rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a nadto w pełni odniósł się do wskazań co dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 343/15. Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie i po czwarte, brak niezbędnych środków utrzymania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek, a brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, skarżąca nie spełnia przesłanki całkowitej niezdolności do pracy. Po pierwsze bowiem, z uwagi na wiek 38 lat, może ona podjąć pracy lub działalność objętą ubezpieczeniem społecznym, zaś po drugie – a właściwie przede wszystkim – orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] skarżąca została uznana częściowo za niezdolną do pracy od dnia 7 października 2002 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r. i nie jest całkowicie niezdolna do pracy. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 14 ust. 2e, komisja lekarska rozpatrując sprzeciw lub zarzut wadliwości, dokonuje oceny niezdolności do pracy i jej stopnia oraz ustalenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, zaś według ust. 3 tegoż przepisu, orzeczenie komisji lekarskiej stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy. Innymi słowy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie posiada żadnych uprawnień kontestowania orzeczeń komisji lekarskiej i jej orzeczenia są dla organu wiążące. Na koniec zaś wskazać należy, że Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, jednakże z drugiej strony podkreślić trzeba, że sama trudna sytuacja nie jest wystarczająca do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego – co do zasady – od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Reasumując, Sąd mając na uwadze powyższe ustalenia, nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy. Tym samym uznać należy, że postępowanie administracyjne było prowadzone rzetelnie i nie został przekroczony zakres uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.