II SA/Wa 1172/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Jacek Fronczyk, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi L.R. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a kpa w zw. z pkt 1 ppkt 1 upoważnienia Ministra Obrony Narodowej nr 41/MON z dnia 5 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 256) – po rozpatrzeniu odwołania [...] L. R. od decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie przyznania, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, w kwocie [...] zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Obrony Narodowej wskazał, że żołnierz: 1. pełniąc zawodową służbę wojskową w Wojskowych Służbach Informacyjnych, otrzymywał dodatek dla żołnierzy Wojskowych Służb Informacyjnych i Żandarmerii Wojskowej od dnia [...] grudnia 2002 r. do dnia [...] czerwca 2004 r., 2. pełniąc zawodową służbę wojskową w Wojskowych Służbach Informacyjnych, w okresie od dnia [...] lipca 2004 r. do dnia [...] września 2006 r. oraz w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej, otrzymywał dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych, 3. pełniąc zawodową służbę wojskową w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, w okresie od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. otrzymywał dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, 4. pełniąc zawodową służbę wojskową w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, w okresie od [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] stycznia 2012 r. oraz w okresie pozostawania po tym dniu w rezerwie kadrowej oraz w dyspozycji, otrzymywał dodatek specjalny za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego, ostatnio w kwocie [...] zł miesięcznie. Organ podkreślił, iż istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy okresy pobierania tych dodatków specjalnych dla potrzeb ustalenia wysokości dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej, mogą podlegać zsumowaniu. W ocenie organu, nie istnieje podstawa prawna, która uprawniałaby do połączenia okresów pobierania wymienionych dodatków specjalnych. Tymczasem zainteresowany otrzymywał dodatek specjalny z trzech różnych tytułów. Połączenie okresów otrzymywania tych dodatków wymagałoby istnienia konkretnego przepisu prawa, zezwalającego na takie działanie. Do stworzenia fikcji prawnej, zgodnie z którą zainteresowany otrzymywał dodatek specjalny za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego od dnia [...] grudnia 2002 r. do dnia [...] stycznia 2012 r., niezbędne jest istnienie normy prawnej, z której wprost wynikać będzie takie uprawnienie, a nie wynik błędnej wykładni, przepisu art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 5a i 5b wymienionej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 4 rozporządzenia, polegającej na przyjęciu, że okres otrzymywania dodatku specjalnego z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego podlega zsumowaniu dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku specjalnego, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z wcześniejszymi okresami pobierania przez zainteresowanego dodatku specjalnego z innego tytułu. Organ podkreślił, że okoliczności otrzymywania przez zainteresowanego dodatku do uposażenia oraz analiza przepisów rozporządzenia oraz jego kolejnych zmian prowadzą do wniosku, że w przypadku oficera w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, mógł nastąpić zbieg uprawnień do otrzymania: 1. dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub zabezpieczenia operacyjnego w Wojskowych Służbach Informacyjnych 2. dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych lub analityczno-informacyjnych w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz 3. dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Ponieważ kwota dodatku specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego jest wyższa od kwot pozostałych dodatków, zainteresowanemu w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przyznano ten dodatek. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1456/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Departamentu Kadr nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie sporna jest kwestia sumowania okresów otrzymywania przez skarżącego dodatków dla potrzeb ustalenia wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia przez niego zawodowej służby wojskowej według zasad określonych w § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Wskazał, że jedynym kryterium pozwalającym na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres otrzymywania takiego świadczenia. Zatem nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, zgodnie z którym okres otrzymywania przez skarżącego dodatku specjalnego za służbę w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego od 1 kwietnia 2009 r. w oparciu o § 18a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych nie podlega zsumowaniu, dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, z wcześniejszymi okresami pobierania przez skarżącego dodatków specjalnych, w tym także z dodatkiem otrzymywanym na podstawie § 18 tego rozporządzenia. W ocenie Sądu, organ dopuścił się więc naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności art. 80 ust. 5a i 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z powołanymi przepisami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dyrektor Departamentu Kadr - będąc związany tym wyrokiem decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. przyznał, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatek specjalnego za pełnienie służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, w kwocie [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji oficer wniósł o zaliczenie do okresu pobierania dodatku specjalnego wcześniejszych okresów, tj. od dnia [...] lipca 2000 r. do [...] marca 2012 r. Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący domaga się zaliczenia do okresu pobierania dodatku specjalnego okres od dnia [...] lipca 2000 r. do [...] marca 2012 r. w którym pobierał dodatek przyznany decyzją Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Organ stwierdził, że na podstawie przepisu art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy, żołnierze zawodowi mogą w trakcie pełnienia służby, otrzymywać dodatek specjalny z kilku tytułów. Dodatki te podlegają odtworzeniu, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, co wynika z art. 80 ust. 5b wymienionej ustawy. Ze względu na to, że dodatek specjalny uregulowany w § 31 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, nie był dodatkiem przyznawanym za szczególne właściwości i warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej a był jedynie, jednym z elementów uposażenia żołnierzy, dlatego też nie jest to dodatek specjalny, o którym jest mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 wojskowej ustawy pragmatycznej. Organ nie posiada więc podstawy prawnej do przyznania oficerowi "niefunkcjonującego" dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazał, że organy tylko częściowo wykonały wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. II SA/Wa 1456/12, ponieważ zamiast zaliczyć mu dodatek specjalny w kwocie [...] zł, zaliczyły jedynie [...] zł. Wyjaśnił, że od [...] lipca 2000 r. do [...] marca 2012 r. otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości i warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej od promieniowania elektromagnetycznego poprzez pracę w technice i obserwacji służb specjalnych WSI, później SKW. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenia art. 80 ust 4 i 5a, 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 7, 18, 26, 27 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Naruszenie art. 170 i 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga L. R. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (por. A. Kabat "Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", publ. LEX nr 99935). W ocenie Sądu, organ nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1456/12. W powyższym wyroku Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 80 ust. 5b w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania. Natomiast szczegółowe warunki otrzymywania tych dodatków oraz ich wysokość określają przepisy wydanego na podstawie art. 80 ust. 6 ww. ustawy, rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.). W myśl § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatek ten przysługuje: 1. w pełnej wysokości – jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat; 2. w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym – jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający 6 miesięcy traktuje się jako pełny rok. Ponadto Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie sporna jest kwestia sumowania okresów otrzymywania powyższych dodatków dla potrzeb ustalenia wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia przez skarżącego zawodowej służby wojskowej według zasad określonych w § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Sąd wyraźnie wskazał też, że jedyne kryterium pozwalające na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres otrzymywania takiego świadczenia. Przepisy wojskowej ustawy pragmatycznej oraz ww. rozporządzenia ustanawiają bowiem zasadę, że dodatek specjalny przysługuje za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, natomiast jego wysokość w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej jest uzależniona od okresu jego otrzymywania (art. 80 ust. 1 pkt 1 i ust. 5b ustawy oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia). Tymczasem organ nie ustalił i nie wyjaśnił jaki charakter miał dodatek przyznany skarżącemu decyzją Komendanta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., pobierany w okresie od dnia [...] lipca 2000 r. do [...] marca 2012 r. Co prawda organ wskazuje, że jest to dodatek funkcyjny przyznany na podstawie § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.), określającym zasady przyznania dodatku specjalnego w zależności od zajmowanego stanowiska służbowego. Jednak skarżący stwierdza, że pobierał ten dodatek za szczególne właściwości i warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej od promieniowania elektromagnetycznego poprzez pracę w technice i obserwacji służb specjalnych WSI, później SKW. Dodatkowo w aktach administracyjnych brak jest decyzji Komendanta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., na podstawie której Sąd mógłby ocenić twierdzenia zarówno organu, jak i skarżącego. Zbadanie charakteru powyższego dodatku jest niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skoro bowiem jedynym kryterium pozwalającym na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres otrzymywania takiego świadczenia, a powyższy dodatek, jak wskazuje skarżący otrzymywał od [...] lipca 2000 r. do [...] marca 2012 r., zatem miałby on znaczenie dla wysokości dodatku należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby, o ile mieściłby się on w kategorii dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 80 ust 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Organ nie wyjaśniając tej kwestii i nie gromadząc w tym zakresie materiału dowodowego nie wykonał w całości wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1456/12, co skutkuje uchyleniem zarówno decyzji organu I, jak i II instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.