II SA/Wa 1172/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego W. D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] marca 2014 r., nakazującą W. D. opróżnienie wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkującymi, lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 99a ust. 1 pkt 9 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał co następuje: W dniu [...] września 1999 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] przydzielił W. D., wówczas funkcjonariuszowi Straży Granicznej, lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] składający się z czterech pokoi o powierzchni użytkowej 85,90 m2 w tym powierzchni mieszkalnej 54,90 m2, a do wspólnego zamieszkiwania z najemcą uprawnieni zostali jego żona i dwóch synów. Powyższy lokal od dnia [...] lipca 1999 r. pozostawał i nadal pozostaje w dyspozycji organu. Ze służby w Straży Granicznej W. D. został zwolniony dnia [...] września 2001 r., nie nabywając uprawnień emerytalnych z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 662). W toku postępowania bezspornie ustalono, że W. D. jest właścicielem domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] (miejscowość pobliska), którego powierzchnia mieszkalna (102,60 m2) odpowiada należnym mu normom zaludnienia. Strona tych ustaleń nie kwestionuje. Ustawa o Straży Granicznej w art. 99a określa przypadki, których zaistnienie zobowiązuje funkcjonariusza do opróżnienia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego, a jednym z nich jest pkt 9 ust. 1 tego artykułu stanowiący, że funkcjonariusz jest zobowiązany do opróżnienia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia. Wykładnia systemowa i celowościowa wywiedziona z przepisów art. 92 ust. 1, art. 99a oraz art. 101 ust. 5 ustawy i art. 102 ust. 1 ustawy wskazuje jednoznacznie, że powyższe przepisy mają zastosowanie do emerytów i byłych funkcjonariuszy, którzy praw emerytalnych nie nabyli. Wskazane przepisy regulują wyczerpująco sprawy przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych będących w dyspozycji organów Straży Granicznej nie czyniąc wyjątków ze względu na zakończenie służby w Straży Granicznej. Wydane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych stanowi w § 1 pkt 1, że rozporządzenie określa warunki przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, a więc lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, nie czyniąc rozróżnienia co do podmiotu będącego najemcą. W ocenie organu, w tym stanie faktycznym sprawy do skarżącego ma zastosowanie wyżej wskazany przepis art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy, nakazujący opróżnienie przydzielonego mu lokalu mieszkalnego. Polemizując z zarzutami odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że przepis art. 102 ust. 1 ustawy nie może być stosowany samodzielnie, tj. w oderwaniu od pozostałych przepisów rozdziału 12 ustawy. Zastosowane przez ustawodawcę odesłanie oznacza, że kwestia uprawnienia takiej osoby - najemcy, niemającego uprawnień emerytalnych do lokalu mieszkalnego przydzielonego decyzją administracyjną, winna być rozpatrywana przez pryzmat przepisów regulujących zagadnienie przyznawania funkcjonariuszom SG lokali mieszkalnych mocą decyzji administracyjnej. Natomiast była żona W. D. nie jest funkcjonariuszem Straży Granicznej i nie ma innych uprawnień do zajmowania przydzielonego funkcjonariuszowi mieszkania niż wynikających z decyzji administracyjnej o przydziale. Jej uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] wynikało jedynie ze stosunku rodzinnego łączącego ją ze stroną. Skoro zatem W. D. nie jest już uprawniony do zajmowania przyznanego mu decyzją administracyjną lokalu mieszkalnego, to tym samym jego była żona również utraciła prawo do dalszego zamieszkiwania w tym lokalu. Odnosząc się do zarzutu, że Komendant Główny Straży Granicznej nie jest organem uprawnionym do wydania decyzji wobec W. D., w uzasadnieniu decyzji wskazano, że właściwości organów do załatwiania określonych spraw decydują przepisy regulujące kompetencje tych organów. W sprawach dotyczących mieszkań funkcjonariuszy i byłych funkcjonariuszy właściwość organów określa § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. Ustawa w rozdziale 12 zawiera odrębne przepisy określające właściwość organów do załatwiania spraw mieszkaniowych, a żaden przepis nie zawiera normy odsyłającej do właściwości ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Takie rozumienie powołanych przepisów potwierdził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. (sygn. I OSK 26/09). Należy nadto stwierdzić, że nie zachodzą w sprawie przesłanki określone w art. 105 Kpa, które czyniłyby postępowanie bezprzedmiotowym i uzasadniały wydanie decyzji o jego umorzeniu. Jak wyżej przedstawiono stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny, a wydana decyzja wbrew wywodom pełnomocnika nie godzi w prawa majątkowe strony ani nie narusza praw słusznie nabytych. W. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie § 1 pkt 3 w związku z § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898) przez Komendanta Głównego Straży Granicznej poprzez wydanie decyzji jako organ nieuprawniony; naruszenie prawa materialnego, a to art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, poprzez jego zastosowanie, gdy w rzeczywistości w okolicznościach przedmiotowej sprawy powinien mieć zastosowanie art. 102 ustawy o Straży Granicznej; naruszenie prawa materialnego, a to art. 102 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że przepis ten nie znajduje zastosowania do skarżącego jako funkcjonariusza zwolnionego ze służby; naruszenie art. 2 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz wynikających z niej ochrony praw nabytych i zasady współżycia społecznego, poprzez wydanie decyzji administracyjnej odbierającej skarżącemu prawo majątkowe oraz nieuwzględnienie szczególnej sytuacji rodzinnej skarżącego; 5. naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, w szczególności pominięcie szczególnej sytuacji rodzinnej skarżącego; 6. naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 Kpa poprzez prowadzenie postępowania i uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób zmniejszający zaufanie obywateli do organów Państwa i brak dążenia do zrozumienia i zaakceptowania przez skarżącego przesłanek wydania negatywnej dla strony decyzji. W konkluzji skargi W. D. wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. i utrzymującej nią w mocy decyzji z dnia [...] marca 2014 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane przez organ nieuprawniony. Jak wynika z akt sprawy, W. D. przed odejściem ze służby w Straży Granicznej ([...] wrzesień 2001 r.) piastował funkcję [...] , zatem zgodnie z przepisem § 1 pkt 3 w związku z § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898 ze zm.) w tej sprawie właściwym do rozstrzygania sprawy o opróżnienie lokalu był Minister Spraw Wewnętrznych a nie Komendant Główny Straży Granicznej. § 15 wyżej wymienionego rozporządzenia stanowi, że: 1. Decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater wydają dysponenci lokali: 1) minister właściwy do spraw wewnętrznych - w stosunku do: a) Komendanta Głównego Straży Granicznej, b) zastępców Komendanta Głównego Straży Granicznej, 2) Komendant Główny Straży Granicznej - w stosunku do: a) kierowników komórek organizacyjnych Komendy Głównej Straży Granicznej, b) komendantów oddziałów Straży Granicznej, c) komendantów ośrodków szkolenia Straży Granicznej, d) komendantów ośrodków Straży Granicznej, e) funkcjonariuszy oddelegowanych do pracy poza Strażą Graniczną. Wskazać tu należy, iż przedmiotowe rozporządzenie stanowi zespół norm o charakterze procesowym, regulującym właściwość organów Straży Granicznej w sprawach mieszkaniowych. Na szczególny charakter przedmiotowego rozporządzenia zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 26/09. Szczególnie cenne są tu stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż: o właściwości organów do załatwiania określonych spraw decydują przepisy regulujące kompetencje tych organów; przepis ten (§ 15 wyżej wymienionego rozporządzenia) określa wyłącznie właściwość rzeczową organów do orzekania w drodze decyzji w sprawach, o których mowa w tym przepisie. Zatem interpretując przepis § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych należy mieć na uwadze, iż jest to istotny przepis regulujący właściwość organów w spawach w tym przepisie określonych, to jest między innymi w spawach z zakresu dotyczącego wprost niniejszej sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie omawiana wyżej norma ma charakter lex specialis i z tych też przyczyn jej stosowanie jest bezwzględnie obowiązujące, co do stanu zgodnego z ta normą i nadto wszelka rozszerzająca wykładnia tej normy (poza treści w niej wyrażone) jest niedopuszczalna. Na powyższy wyrok NSA powołuje się także organ, jednakże wbrew twierdzeniom zawartym w pismach organu, uzasadnienie tego wyroku nie potwierdza poglądu o braku właściwości w niniejszej sprawie Ministra Spraw Wewnętrznych. Również nie jest trafna argumentacja organu, iż właściwość Komendanta Głównego Straży Granicznej w niniejszej sprawie można wyprowadzić z ust. 2 § 15 wyżej wymienionego rozporządzenia. Gdyby tak było to treść tego przepisu wzbogacona byłaby o lit. f) – byłych funkcjonariuszy. Zapisu o byłych funkcjonariuszach w przepisie tym brak. Omawiany przepis uzależnia właściwość organu w sprawach opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych jedynie od funkcji pełnionych przez danego funkcjonariusza. Skoro zatem ostatnią funkcją w Straży Granicznej W. D. była funkcja [...], zatem zgodnie z przepisem § 15 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, to właściwym do rozstrzygania sprawy o opróżnienie lokalu mieszkalnego przez skarżącego był Minister Spraw Wewnętrznych a nie Komendant Główny Straży Granicznej. Decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 Kpa jest nieważna. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł ustosunkować się do meritum sprawy. W zakresie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.