II SA/Wa 1173/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak sprawy: [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego – A.K. z dnia 9 stycznia 2007 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – zwanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie, a brak jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił na podstawie akt rentowych, że A.K. na przestrzeni [...] lat życia posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 23 lata i 19 dni. W latach 1998-2001, 2001-2004 wystąpiły nieuzasadnione przerwy w ubezpieczeniu, podczas których wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Wskazano, że wykonywanie prac dorywczych i świadome nieodprowadzanie składek ubezpieczeniowych, jako zawinione zaniechanie kontynuowania ubezpieczenia, nie mogą stanowić uzasadnienia dla spełnienia wymagań dających prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego, ponieważ w wymienionych przerwach skarżący nie legitymował się orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy, zatem nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.K. stwierdził, iż w latach 1998-2001, 2001-2004 nie wykonywał zatrudnienia, ponieważ sytuacja na rynku pracy była ciężka i nie mógł on znaleźć zatrudnienia. Ponadto dodał, że prace dorywcze były słabo opłacane i w związku z tym nie był w stanie odprowadzać składek na ubezpieczenie. Jego sytuacja materialna jest bardzo zła, obecnie pozostaje bez środków do życia oraz możliwości wykupu lekarstw. Jest osobą trwale, całkowicie niezdolną do pracy oraz niezdolną do samodzielnej egzystencji, poruszającą się na wózku inwalidzkim z uwagi na niedowład rąk i nóg i wymagającą opieki innych osób. Wskazał także, iż przez okres zatrudnienia (23 lata pracy) nie uchylał się od wykonywania pracy i odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak sprawy: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej kpa), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu podkreślił, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2006 r. A.K. został uznany za trwale, całkowicie niezdolnego do pracy i za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do października 2010 r. W zatrudnieniu wnioskodawcy wystąpiły długotrwałe przerwy w okresach: od [...] marca 1998 r. do [...] kwietnia 2001 r. oraz od [...] lipca 2001 r. do [...] stycznia 2004 r. W tych okresach nie była wobec A.K. orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem to nie stan zdrowia był powodem niewykonywania zatrudnienia. Organ wyjaśnił, że powoływanie się na znaczne bezrobocie nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności zawodowej. Wskazał, że art. 83 powołanej ustawy o emeryturach i rentach, w sposób pełny i wyczerpujący określa warunki, w jakich można przyznać świadczenie wyjątkowe. Wśród okoliczności, które uzasadniałyby taką decyzję, ustawodawca nie wymienił trudnej sytuacji panującej na rynku pracy. Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał, że A.K. pracował dorywczo, bez odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Tak więc, świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzenia składek na ubezpieczenie społeczne również nie może być uznane za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła nabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Brak dbałości o ubezpieczenie w trakcie wykonywania pracy było wynikiem powstania okoliczności, które sam wnioskodawca ukształtował, a osoba decydująca się na taką formę pracy powinna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczenia społecznego. Organ wskazał także, że A.K. zamieszkuje z matką, a miesięczny dochód przypadający na członka rodziny wynosi [...] zł, co nie pozwala na uznanie, że pozostaje on bez niezbędnych środków utrzymania. Zdaniem organu, z uwagi na brak definicji "niezbędnych środków utrzymania" w ustawie o emeryturach i rentach, należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, która od 1 marca 2006 r. wynosi [...] zł brutto miesięcznie. Porównując zatem dochód dwuosobowej rodziny z kwotą najniższej emerytury można, w ocenie organu, z całą pewnością wykluczyć uznanie, że wnioskodawca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.K. zakwestionował zaskarżoną decyzję uznając ją za krzywdzącą i wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że jest osobą bardzo schorowaną, porusza się na wózku inwalidzkim i korzysta z opieki rodziny oraz innych osób. Choroba wciąż postępuje. Jego zdaniem przerwy w zatrudnieniu powstały w wyniku zmian ustrojowych, ale przez 23 lata nie uchylał się od wykonywania pracy i opłacał składki na ubezpieczenie społeczne. Przestał je opłacać dopiero wówczas, gdy nie mógł znaleźć pracy i wzrosło bezrobocie, co nie jest jego winą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu, albowiem Sąd stwierdził naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W świetle powołanego przepisu przyznanie tego świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się – zgodnie z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 kpa), jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia powyższych reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji odmawiając przyznania wnioskodawcy świadczenia w drodze wyjątku, wskazał na brak szczególnych okoliczności oraz brak niezbędnych środków utrzymania, natomiast w decyzji ją poprzedzającej przyjął, że z akt sprawy nie wynikają jedynie szczególne okoliczności, na skutek których skarżący mógłby nabyć uprawnienie do przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. W ocenie Sądu organ administracji publicznej w stopniu niewystarczającym zajął się wyjaśnieniem okoliczności przedstawionych przez skarżącego, a związanych z jego bardzo złym stanem zdrowia. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, A.K. podjął pracę zawodową [...] marca 1976 r., tj. przed uzyskaniem pełnoletności i z przerwami pozostawał w zatrudnieniu do [...] lipca 2006 r. W jego zatrudnieniu wystąpiły przerwy: od [...] marca 1998 r. do [...] kwietnia 2001 r. i od [...] lipca 2001 r. do [...] stycznia 2004 r. Ponadto od [...] października 2005 r. do [...] lipca 2006 r. pozostawał na zasiłku chorobowym, a od [...] lipca 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. pobierał świadczenie rehabilitacyjne. Organ odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia i opierając swoją decyzję na długotrwałych, i jak przyjmuje, nieusprawiedliwionych przerwach w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, co uniemożliwiło mu wypracowanie w okresie 10 lat przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy 5-cio letniego okresu uprawniającego do nabycia uprawnień do renty w trybie zwykłym, pominął w swych rozważaniach stosunkowo długi staż zatrudnienia, jakim się skarżący legitymuje oraz nie wyjaśnił czy okres wykonywania zatrudnienia nie został przerwany jego chorobą. Należy bowiem wskazać, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2006 r. skarżący został uznany za całkowicie, trwale niezdolnego do pracy i za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do października 2010 r., natomiast data powstania całkowitej niezdolności do pracy oraz niezdolność do samodzielnej egzystencji, według lekarza orzecznika ZUS, pozostaje "nie do ustalenia". We wskazanym orzeczeniu brak jest jednakże oceny odnośnie częściowej niezdolności do pracy, chociaż informacje w tym przedmiocie znajdują się w aktach postępowania administracyjnego. Dla niniejszej sprawy istotną jest okoliczność, że wcześniejszymi orzeczeniami lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2003 r. została wobec A.K. orzeczona częściowa niezdolność do pracy od [...] lipca 2003 r. do listopada 2004 r. i z dnia [...] października 2005 r. orzeczona częściowa niezdolność do pracy od [...] lipca 2005 r. do września 2007 r. W sprawie należało zatem wyjaśnić, czy lekarz orzecznik ZUS wydając orzeczenie z dnia [...] października 2006 r., w którym uznał A.K. za całkowicie, trwale niezdolnego do pracy i niezdolnego do samodzielnej egzystencji, miał na względzie również te wcześniejsze orzeczenia i czy w tych okolicznościach istotnie niemożliwym było ustalenie daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. Poza sporem jest, że A.K. na [...] lat życia ma udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 23 lata i 19 dni, a więc bardzo długi, wskazując, że był on osobą nieuchylającą się od pracy i starającą się ją podejmować nawet w warunkach wysokiego bezrobocia. Podnieść tu należy, że świadczenie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach jest umiejscowione w systemie ubezpieczeń społecznych. Wynika z tego, że musi być ono w określony sposób powiązane z występowaniem określonego okresu ubezpieczenia połączonego z należytym opłacaniem składek. Organ podejmując decyzję o przyznaniu lub odmowie świadczenia powinien wziąć pod uwagę odpowiednio długi okres opłacania składki i powody, dla których osoba uprawniona nie otrzymałaby świadczenia w trybie zwykłym. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie ustalił i nie rozważył także, jaka kwota miesięcznie przeznaczona jest na samo tylko zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego, który jest osobą całkowicie, trwale niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą stałej opieki osób trzecich. Organ niezasadnie przy obliczaniu dochodu przypadającego na członka rodziny doliczył do dochodu matki zasiłek pielęgnacyjny, w wysokości [...] zł, który został przyznany skarżącemu. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 7 sierpnia 2000 r. sygn. akt II SA 815/00 (Lex nr 55028), zgodnie z którym ocena niezbędności środków musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokajaniu minimum egzystencji. Sąd stwierdza jednakże, że oceny takiej Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał. Wskazując w zaskarżonej decyzji, iż dochód w wysokości [...] zł brutto przypadający na osobę w rodzinie, nie pozwala na uznanie, że skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania, organ w istocie przyrównał jedynie wymienioną kwotę do kwoty najniższej emerytury (597,46 zł brutto miesięcznie). Tymczasem należało wziąć pod uwagę, że A.K. jest osobą całkowicie, trwale niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji, poruszającą się na wózku inwalidzkim i wymagającą pomocy innych osób przy zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych, co w sposób oczywisty wskazuje na konieczność ponoszenia stałych wydatków na opiekę nad skarżącym. Oceny niezbędności środków utrzymania z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji nie można dokonywać w niniejszej sprawie z pominięciem wydatków na zapewnienie skarżącemu opieki osoby trzeciej oraz na jego leczenie, tym bardziej, że opiekę nad nim sprawuje również [...] letnia schorowana matka. Wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wydanie rozstrzygnięcia, bez rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji nieodniesienie się do nich w uzasadnieniach decyzji stanowi naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien ustalić – biorąc pod uwagę wskazane wyżej rozważania – czy w sprawie nie występują okoliczności szczególne oraz czy środki pozostające po odliczeniu wydatków przeznaczonych na zapewnienie skarżącemu egzystencji, stanowią niezbędne środki utrzymania dwuosobowej rodziny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 6