II SA/Wa 1173/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowa ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy oraz szkodliwy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Komendant Główny Straży Granicznej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.)dalej k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 145 ze zm.), w związku z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186 poz. 1560) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Pana [...] SG rez. T. M. (skarżący ,strona) od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy oraz szkodliwy, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pan [...] SG rez. T. M. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 (nabycie uprawnień emerytalnych) oraz 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z dniał 2 października 1990 r. o Straży Granicznej, z dniem [...] lipca 2015 r. W związku ze zwolnieniem w/w wypłacono należności przysługujące z tytułu zwolnienia, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz szkodliwe (zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o Straży Granicznej obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby i rozporządzeniem wydanym wówczas na jego podstawie), Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. w/w wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy i szkodliwy wskazując, iż wypłata ma nastąpić z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku w/w podał, iż wniosek motywuje wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15) opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r., w którym to Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji, będący podstawą ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w zakresie w jakim ustalił jego wysokość, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Niezgodność ta dotyczy wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Następnie skarżący uznał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy traktować przez analogię mimo, iż przedmiotem zaskarżenia nie było wskazane Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. określające analogicznie jak w zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W dalszej części przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2018 r. (sygn. akt I OSK 2440/16) i wskazał, iż pomimo niezakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny w/w rozporządzenia przyjęte w nim rozwiązania wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 nic może być odmiennie interpretowane jak zakwestionowany analogiczny przelicznik określony w art. 115a ustawy o Policji. Ponadto w ocenie wnioskodawcy decydujące znaczenie dla zastosowania analogii w tej sytuacji prawnej ma wspólna cecha istotna zawarta w przepisach określających ekwiwalent za niewykorzystany urlop w Policji i w Straży Granicznej, którą stanowi taki sam wskaźnik - 1/30 uposażenia funkcjonariusza. Decyzją nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie o ponowne ustalenie i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy i szkodliwy Komendant Główny Straży Granicznej odmówił w/w ponownego naliczenia i wypłacenia przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż poza sporem jest, iż w dacie zwolnienia w/w ze służby w Straży Granicznej wypłacono mu wszystkie świadczenia, w tym ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe i szkodliwe zgodnie z obowiązującym w tej dacie przepisem art. 118 i rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy wypoczynkowe (Dz. U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560), które zostało wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i regulowało kwestię obliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy. Zgodnie z § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia podstawę obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych. Ekwiwalent za urlop oblicza i wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Straży Granicznej właściwa w sprawach wypłaty uposażenia. Ekwiwalent wypłaca się w formie bezpośredniej lub na rachunek w banku wskazanym w formie pisemnej przez funkcjonariusza. W niniejszej sprawie tak uczyniono, co nie zostało zaskarżone. Organ podkreślił również ,że wyrok Trybunału Konstytucyjnego na który powołał się skarżący dotyczył art.115 a ustawy o Policji a nie niekonstytucyjności przepisów o Straży Granicznej. W uzasadnieniu przedstawionej na wstępie decyzji organ podtrzymał dotychczasowa argumentację. Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Domagał się uchylenia zaskarżonych decyzji ,którym zarzucił : 1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 118 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby poprzez błędną ich wykładnię; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art.7, 7a, 7 b, art. 77 i art. 79a k.p.a.  W uzasadnieniu skargi wskazał miedzy innymi ,że nie zgadza się z poglądem organu ,że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Na poparcie swoich twierdzeń przywołał fakt podjęcia przez Straż Graniczną działaniach mających na celu zmianę ustawy o Straży Granicznej w zakresie art. 119 i wprowadzenie m.in. wskaźnika ustalenia ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w wysokości 1/22 za 1 dzień urlopu. Jak wynika z uzasadnienia projektu z dnia 18 grudnia 2018 roku zmiany ustawy właśnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego w 30 października 2018 roku stał się przesłanką projektowanej zmiany. Powyższy projekt wraz z uzasadnieniem w dniu 13 marca 2019 r. został umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Komendanta Głównego Straży Granicznej - projekty aktów prawnych - zamieszczono projekt ustawy o zmianie ustawy o Straży Granicznej w części dotyczącej ekwiwalentu za urlopy. W tej sytuacji zaskarżone decyzje nie tylko są krzywdzące dla strony, ale wskazują na brak spójności w działaniach organu, a tym samym naruszają zasadę zaufania obywatela do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy o policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia. Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (vide wyroki z 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 377/15 i z 20 lutego 2018 r., sygn. akt V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2791/14 i z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3236/16 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych, stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa, przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może być uznana za niekonstytucyjną. Ten pogląd znalazł akceptację w doktrynie (vide M. Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe 2016, s. 339). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności nomy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu praw ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę. Z art. 8 i art. 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają ustawom, w tym Konstytucji. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Jak już wyżej wskazano, przyjmuje się, że niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności, normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpatrywanym przypadku mamy jednak do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją normy podustawowej, zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W świetle wynikającego z Konstytucji związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. W tej sprawie zajęcie takiego stanowiska szczególnie uzasadnia wspomniany już fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku, na który powołał się skarżący, orzekł o niezgodności z Konstytucją analogicznego w treści przepisu ustawy o Policji. Jeżeli zatem akceptuje się stanowisko co do tego, że sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma zawarta w innej ustawie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, to tym bardziej, sąd będąc związany tylko ustawą, może odmówić zastosowania normy rozporządzenia wykonawczego analogicznej z uznaną za niekonstytucyjną normą ustawy. Należy przypomnieć, iż przepis art. 115a u.p. stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2). Sąd w składzie tu orzekającym aprobuje wyrażony w orzecznictwie pogląd odnośnie możliwości ponownego ustalenia / wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, bez konieczności ingerencji prawodawcy, z uwzględnieniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/19 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tak m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. o sygn. akt: III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: z dnia 30 maja 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 314/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 313/19; z dnia 11 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 364/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Sz 37/19 i innych. W orzeczeniach tych podkreśla się w szczególności, iż: "na skutek przedmiotowego wyroku art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego". Jak wskazano w wyżej powołanych orzeczeniach "Rozważając stanowisko organów policyjnych, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej należy podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. "Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, zdaniem Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny". Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na względzie powyższe wywody i przełoży je bezpośrednio na sytuacje skarżącego byłego funkcjonariusza straży granicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.