II SA/Wa 1175/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Naczelnik Urzędu Celnego I w W. orzeczeniem dyscyplinarnym nr [...] z dnia [...] uznał S. M. - starszego kontrolera celnego, młodszego dyspozytora celnego w Urzędzie Celnym I w W. winnym naruszenia obowiązków służbowych, wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641) i na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wymierzył obwinionemu karę dyscyplinarną [...]. Naruszenie obowiązków służbowych przez S. M. polegało na tym, że będąc członkiem zespołu kontrolnego, w ramach kontroli doraźnej przeprowadzanej w Oddziale Celnym III w W. w dniach od [...] do dnia [...] r. nierzetelnie przeprowadził kontrolę zgłoszenia celnego nr [...] w procedurze dopuszczenia do obrotu, dotyczącego samochodu osobowego, zgłoszonego na rzecz p.o. Kierownika [...] w ww. oddziale celnym M. J.. Ponadto naruszenie przez S. M. obowiązków służbowych polegało na niesporządzeniu powiadomienia, o którym mowa w § 21 ust. 2 Decyzji Nr 28 Szefa Służby Celnej z dnia 28 października 2002 r. w sprawie funkcjonowania instytucjonalnej kontroli wewnętrznej w Służbie Celnej w związku z zaistniałymi nieprawidłowościami. Orzeczenie dyscyplinarne S. M. odebrał w dniu [...] marca 2007 r. Następnie w dniu [...] marca 2007 r. odwołanie od wydanego orzeczenia do Dyrektora Izby Celnej w W. złożył ustanowiony przez S. M. obrońca - funkcjonariusz celny T. T. Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nr [...], wydanym na podstawie art. 430 § 1 Kodeksu postępowania karnego w związku z art. 429 § 1 kpk w związku z art. 79 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej pozostawił bez rozpoznania odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego Naczelnika Urzędu Celnego w W. z dnia [...] marca 2007 r. o nr [...] z uwagi na złożenie środka odwoławczego przez osobę nieuprawnioną. W uzasadnieniu postanowienia organ powołując się na art. 72 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej wskazał, że od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez naczelnika urzędu celnego ukarany może odwołać się do dyrektora izby celnej w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia. W dniu [...] maja 2007 r. S. M. złożył - zgodnie z pouczeniem - zażalenie na wydane postanowienie, zarzucając Dyrektorowi Izby Celnej w W. obrazę art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną interpretację art. 72 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Zarzucił również obrazę art. 84 § 1 kpk poprzez nieuprawnione ograniczenie konstytucyjnego prawa do obrony, a także art. 120 § 1 i 425 § 1 kpk poprzez nieuprawnione ograniczenie obrońcy prawa reprezentowania mocodawcy w całym postępowaniu. Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, informując jednocześnie S. M., iż w.w postanowienie jest ostateczne i nie podlega dalszemu zaskarżeniu. Dyrektor Izby Celnej w uzasadnieniu postanowienia powołał się na art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i wskazał, że obwiniony ma prawo do korzystania z pomocy wybranego przez siebie obrońcy spośród funkcjonariuszy celnych. Wskazał również, że przepisy ustawy o Służbie Celnej oraz przepisy wydanego na podstawie art. 80 ustawy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 156, poz. 1520) jednoznacznie wskazują na uprawnienia obrońcy w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec funkcjonariusza celnego, gdy nie jest on jeszcze obwinionym, nie zaś ukaranym. Tymczasem zapis zawarty w art. 72 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej dotyczy zakończonego już postępowania dyscyplinarnego i wskazuje na uprawnienia funkcjonariusza celnego, który został już ukarany. Zdaniem organu powyższy przepis jest jednoznaczny i nie budzi żadnych wątpliwości. Postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. S. M. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 31 ust. 3 oraz art. 42 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez Dyrektora Izby Celnej w W. takiej interpretacji art. 72 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej, która narusza zasadę proporcjonalności i prowadzi do pozbawienia możliwości obrony w drugiej instancji przez ustanowionego obrońcę, - art. 84 § 1 kpk poprzez nieuprawnione ograniczenie konstytucyjnego prawa do obrony, - obrazę art. 120 § 1 kpk poprzez jego niezastosowanie, - art. 425 § 1 kpk poprzez nieuprawnione ograniczenie czynności procesowych ustanowionemu obrońcy, prawa do złożenia odwołania w imieniu ukaranego, - art. 464 § 1 i art. 117 § 1 kpk poprzez uniemożliwienie stronie oraz jego obrońcy wzięcia udziału w posiedzeniu składu odwoławczego rozpoznającego zażalenie na postanowienie kończące. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Celnej w W. oraz postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie od postępowań dyscyplinarnych. Wymogi zaś jakie winno spełniać orzeczenie dyscyplinarne zostały określone w § 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych. Postanowienie Dyrektora Izby Celnej w W. nie spełnia zatem przesłanek orzeczenia dyscyplinarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności zbadać należy kwestię jej dopuszczalności rozpoznawania przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Podstawową kategorię postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego stanowią postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Ustawa o Służbie Celnej, w wersji obowiązującej w dacie wydania spornego postanowienia Dyrektora Izby Celnej w W., nie przewidywała możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego. Wskazać jednakże należy, że do kręgu postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego należą również postanowienia kończące postępowanie. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że są to postanowienia wydawane w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, które nie dotyczą wyłącznie określonych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz są wydawane poza sformalizowanym postępowaniem jurysdykcyjnym toczącym się w celu wydania decyzji rozstrzygającej materialną sprawę administracyjną i zazwyczaj dotyczą kwestii incydentalnych dla tego postępowania, np. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, czy postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia te uniemożliwiają uruchomienie toku instancji w stosunku do danej decyzji i powodują, że staje się ona ostateczna. Postanowienie wydane przez Dyrektora Izby Celnej w W. jest takim postanowieniem kończącym postępowanie. Pozbawiło ono bowiem skarżącego możliwości kwestionowania orzeczenia dyscyplinarnego, wydanego w jego sprawie. Uznanie zatem takiego rozstrzygnięcia za postanowienie kończące postępowanie otwiera niewątpliwie skarżącemu drogę dla skargi do Sądu Administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Nie może wobec tego mieć znaczenia fakt, że od tego rodzaju orzeczenia nie przewidziano wprost w ustawie o Służbie Celnej skargi do sądu administracyjnego, pomijając je w treści art. 74 powołanej ustawy o Służbie Celnej. Na podstawie bowiem art. 74 tej ustawy nie można wnioskować o braku kognicji sądu administracyjnego w takich sprawach. Wskazać ponadto należy, że w innych ustawach dotyczących służb mundurowych np. w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) ustawodawca już bezpośrednio w ustawie zagwarantował policjantowi prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie tylko na orzeczenia dyscyplinarne, ale również na postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne (art. 138 ustawy o Policji). W sytuacji zaś funkcjonariuszy służby celnej kognicja sądu administracyjnego w stosunku do postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne wynika z zapisu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nr [...], wydanym na podstawie art. 430 § 1 Kodeksu postępowania karnego w związku z art. 429 § 1 kpk w związku z art. 79 powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej pozostawił bez rozpoznania odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego Naczelnika Urzędu Celnego w W. z dnia [...] marca 2007 r. o nr [...] z uwagi na złożenie środka odwoławczego przez osobę nieuprawnioną. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na art. 72 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 72 powołanej ustawy o Służbie Celnej od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez naczelnika urzędu celnego ukarany może odwołać się do dyrektora izby celnej w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia. Organ pozostawiając odwołanie bez rozpoznania uznał, że skoro odwołanie złożył obrońca ukaranego inspektor celny T. T., działający w ramach "udzielonego pełnomocnictwa" nie zaś sam ukarany, to odwołanie złożone zostało przez osobę nieuprawnioną. Z takim poglądem nie można się zgodzić. Wskazać należy, że prawo do skorzystania z obrońcy w toku postępowania dyscyplinarnego gwarantował w ustawie o Służbie Celnej przepis art. 70 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z nim obwiniony miał prawo do korzystania z wybranego przez siebie obrońcy spośród funkcjonariuszy celnych. Stwierdzić jednak należy, że przepis ten utracił moc z dniem 2 kwietnia 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 57, poz. 390) z powodu uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 42 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyrokiem o sygnaturze akt K 47/05 z dnia 19 marca 2007 r. A zatem, w chwili orzekania przez Dyrektora Izby Celnej w W. zarówno w dniu 18 kwietnia 2007 r. jak i ponownie w dniu 14 maja 2007 r. przepis ten już nie obowiązywał. Nie było zatem w ustawie o Służbie Celnej przepisu, który gwarantowałby obwinionemu funkcjonariuszowi służby celnej prawa do skorzystania przez niego z obrońcy niezależnie od tego, że niektóre przepisy tej ustawy określają jakie czynności może podjąć umocowany w sprawie obrońca. Równocześnie art. 79 ustawy o Służbie Celnej wskazuje, że w postępowaniu dyscyplinarnym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się odpowiednio przepisy kpk. Odpowiednie stosowanie przepisów innego aktu w postępowaniu regulowanym odrębnym aktem prawnym oznacza, że niektóre przepisy aktu, który ma być odpowiednio stosowany, będą miały zastosowanie wprost, inne natomiast wcale, przy czym to odpowiednie stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy podstawowy akt danej kwestii nie reguluje. Wskazać ponadto należy, że ustawodawca powinien tak kształtować przepisy regulujące wszelkiego rodzaju postępowania dyscyplinarne, by podobnie jak w postępowaniu karnym zapewniały one niezbędny poziom w zakresie prawa do obrony. Konstytucja RP w art. 42 ust. 2 określa podstawowe zasady odpowiedzialności karnej, w tym prawa do obrony. Zgodnie z tym przepisem każdy, przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania. Może on w szczególności wybrać obrońcę lub na zasadach określonych w ustawie korzystać z obrońcy z urzędu. A zatem, prawo do obrony jest fundamentalną zasadą procesu karnego. Prawo to przysługuje każdemu od chwili wszczęcia przeciwko niemu postępowania aż do wydania wyroku. Nie można oczywiście utożsamiać postępowania karnego z postępowaniem dyscyplinarnym, jednakże jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 7 marca 1994 r. o sygnaturze akt K 7/93 "gwarancje ustanowione w rozdziale II Konstytucji znajdują zastosowanie także, gdy mamy do czynienia z postępowaniem dyscyplinarnym (orzeczenie to zapadło na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej Konstytucji, jednakże zasady te pozostały aktualne i teraz). A zatem, jeżeli ustawa o Służbie Celnej nie mówi o prawie do skorzystania z obrońcy to zgodnie z art. 79 tej ustawy mają zastosowanie odpowiednio przepisy kpk. Zgodnie zaś z art. 84 § 1 kpk ustanowienie obrońcy lub wyznaczenie obrońcy z urzędu uprawnia go do działania w całym postępowaniu nie wyłączając czynności po uprawomocnieniu się orzeczenia, jeżeli nie zawiera ograniczeń. Skarżący ustanowił swoim obrońcą T. T. do działania w jego imieniu. A zatem obrońca ten miał również prawo wnieść w imieniu skarżącego odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego. Nie można zaś z uprawnienia do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia dyscyplinarnego do dyrektora izby celnej czynić ograniczenia jego prawa do obrony. Art. 72 statuuje bowiem jedynie prawo wniesienia środka odwoławczego, nie ograniczając tym samym tego prawa tylko do ukaranego. Wykładnia celowościowa i systemowa nie pozwala na takie stosowanie prawa, jakie uczynił organ. Z przywileju bowiem będącego następstwem zawartego w art. 42 Konstytucji prawa do obrony de facto tego prawa go pozbawił. Wskazać ponadto należy, że wszystkie postępowania dyscyplinarne dotyczące funkcjonariuszy mają bardzo zbliżone do siebie rozwiązania prawne i np. w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej w art. 124 f wskazano, że od orzeczenia komisji dyscyplinarnej, wydanego w pierwszej instancji przysługuje odwołanie obwinionemu lub jego obrońcy i rzecznikowi dyscyplinarnemu. Niezasadna i niczym nie usprawiedliwiona byłaby zatem taka interpretacja art. 72 ustawy o Służbie Celnej która pozbawiałaby prawa ukaranego reprezentowania go przez obrońcę ustanowionego w sprawie w całym postępowaniu dyscyplinarnym. Tak więc zdaniem Sądu orzekającego w sprawie ukarany miał prawo do złożenia odwołania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a w związku z art. 132 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d tej ustawy skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Z akt sądowych sprawy nie wynika zaś, aby skarżący w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie poniósł koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 powołanej ustawy, co w konsekwencji skutkowało nieuwzględnieniem przez Sąd wniosku o zasądzenie kosztów.