II SA/Wa 1177/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Adam Lipiński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 134, art.141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zmianami), Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu zażalenia M. C. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] dotyczące bezczynności organu stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzaasadnieniu postanowienia organ przypomniał, że [...] Komendant Wojewódzki PSP postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdził, że zażalenia M. C. dotyczące bezczynności organu, w zakresie wydania świadectwa służby są nieuzasadnione. Zażaleniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. M. C. wniosła o uchylenie postanowienia i stwierdzenie przewlekłości postępowania. Wskazanym na wstępie postanowieniem Komendant Główny PSP stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Komendant Główny PSP wskazał, że organ odwoławczy w ramach postępowania wstępnego bada dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu do jego wniesienia. Następnie organ stwierdził, że zażalenie przysługuje na postanowienia tyko wówczas, gdy przepis prawny tak stanowi. Art. 37 Kpa nie określa zaś, że postanowienia w sprawie bezczynności są zaskarżalne zażaleniami. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 464/17, w którym Sąd stwierdził, że postanowienie takie dotyczy poszczególnych kwestii powstałych w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy. Nie jest to postanowienie kończące postępowanie, nie przysługują od niego zażalenie, ani skarga do sądu administracyjnego. A to wyklucza, zdaniem organu merytoryczne jego rozpatrzenie. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zarzuciła mu naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała szeroko stan faktyczny sprawy, wskazując, min. że w przedmiocie wydanie nowego świadectwa służby wszczęła ona dwa postępowania administracyjne; jedno w sprawie sprostowania świadectwa służby, drugie zaś w sprawie przewlekłości prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania nowego świadectwa służby. Skarżąca wskazała, że jej zdaniem, organ miał obowiązek wydać nowe świadectwo służby po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SA/G1 561/13 z dnia 19 lutego 2014 r., tymczasem wvdał on nowe świadectwo służby dopiero z dniem [...] lipca 2016 r.. Skarżąca zarzuciła też, że organ nie wydal również nowego świadectwa służby po wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt IV SAB/GI 42/15, w którym Sąd stwierdził rażące naruszenie prawa przez organ oraz nałożył na organ grzywnę. Nadto, zdaniem skarżacej, w toku tocząccgo się postępowania, zaistniała nowa okoliczność, jaką jest bezczynność i przewlekłość [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, który na zażalenia skarżącej z dniał [...] sierpnia 2016 r. winien był wydać postanowienie, a wydał pismo, nie wykonał polecenia wynikającego z postanowienia [...] Komendanta Głównego PSP w [...], poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i w formie prawem przewidzianej, a ponadto organ II instancji wydał stosowny akt dopiero po wydaniu przez Komendanta Głównego PSP w [...] kolejnego postanowienia [...] z dnia [...] marca 2017 r. Reasumując skarżąca stwierdziła, że nie jest prawdą, że wydane postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie jest postanowieniem kończącym postępowanie. Wskazała, że ciąg zdarzeń opisany powyżej wskazuje, że wszczęte postępowanie dotyczą przewlekłości, zatem nie jest częścią innego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przypomniał chronologię wydarzeń sprawy, wskazując, że: - [...] czerwca 2013 r. - Komendant Miejski PSP w [...] wydał M. C. świadectwo służby; - [...] lipca 2016 r. - Komendant Miejski PSP w [...] wydał M. C. nowe, zmienione świadectwo służby, anulując poprzednie, - [...] sierpnia 2016 r - skarżąca wniosła ponaglenie na przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania świadectwa służby; - [...] września 2016 r. - [...] Komendant Wojewódzki PSP pismem poinformował skarżącą, że organ nie znajdował się w zwłoce; - [...] września 2016 r. - skarżąca złożyła zażalenie adresowane do Komendanta Głównego PSP na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji o przewlekłości postępowania; - [...] listopada 2016 r. - Komendant Główny PSP wydał postanowienie nr [...], w którym stwierdził, że zażalenie jest uzasadnione, ponieważ organ nie załatwił sprawy w formie prawem przewidzianej oraz ustalił termin załatwienia sprawy na dzień [...] grudnia 2016 r.; - [...] grudnia 2016 r. - [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP wydał decyzję o nieuwzględnieniu wniosku skarżącej o sprostowanie świadectwa służby; - [...] lutego 2017 r. - skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP; - [...] marca 2017 r. - Komendant Główny PSP wydał postanowienie nr [...] r., w którym stwierdził zasadność zażalenia i ustalił nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2017 r.; - [...] kwietnia 2017 r. - [...] Komendant PSP wydał postanowienie, w którym uznał zażalenia w sprawie bezczynności za nieuzasadnione; - [...] kwietnia 2017 r. - skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. W dniu zaś [...] maja 2017 r. - Komendant Główny PSP wydał postanowienie nr [...], w którym stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ podał też, że niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 37 Kpa potwierdzają utrwalone poglądy doktryny, jak i orzecznictwo (np. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 464/17, II SA/Wa 586/17, II SA/Wa 587/17, II SA/Wa 551/15). Podkreśla się tam, że wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 Kpa jest wyłącznie warunkiem wystąpienia przez stronę ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W złożonej zaś skardze z dnia 18 lipca 2017 r. M. C. opisuje cały przebieg postępowania, informuje, że wszczęła dwa postępowania, jedno, w sprawie sprostowania świadectw służby, i drugie, w sprawie przewlekłości postępowania w przedmiocie wydania nowego świadectwa służby, które są postępowaniami odrębnymi. Akcentuje, że bezczynność i przewlekłość dotyczy [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, który na zażalenie z dnia [...] sierpnia 2016 r. ( wydał pismo, a nie postanowienie, nie wykonał polecenia wynikającego z postanowienia nr [...] Komendanta Głównego PSP, a wydał stosowny akt dopiero po wydaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Nawiązując do argumentów zawartych w skardze organ stwierdził, że te dwa odrębne postępowania nie są równoważne. Jedno jest w sprawie sprostowania świadectwa służby, a drugie w sprawie przewlekłości działań organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy również zwrócić uwagę na przepis art. 119 § 1 pkt 4 P.p.s.a., który został dodany przez art. 1 pkt 27 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) i który zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej stosuje się go również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed 15 sierpnia 2015 r.. Zgodnie zaś z art. 119 § 1 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a.. Na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, dlatego też Sąd objął kontrolą tylko ten akt, co oznacza, że rozważył tylko argumentację skargi ściśle odnoszącą się do treści wymienionego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność odwołania (w przypadku sprawy zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania (zażalenia) przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo też wniesienia odwołania (zażalenia) przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, str. 609). W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia, z racji tego, iż Kodeks postępowania administracyjnego na moment jej rozpoznawania przez organ, nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienia wydane w trybie art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 123 § 1 K.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 K.p.a.). Prawo wniesienia zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienie, zgodnie z treścią przepisu art. 141 § 1 K.p.a., służy stronie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym katalog postanowień zaskarżalnych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest zamknięty. Artykuł 37 K.p.a. ma na celu likwidację bezczynności i przewlekłości organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Przy czym nie określa on w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia, rozpoznający zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36, ma je rozstrzygnąć. Wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 K.p.a. (np. postanowienie NSA z 17 stycznia 2006r., sygn. akt I OSK 306/05, publ. Lex nr 196463). Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 2 K.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, tym samym nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Powyższe dowodzi, wbrew twierdzeniom skarżącej, iż postanowienie wydane w trybie art. 37 K.p.a. było postanowieniem wydanym w toku postępowania i dotyczyło kwestii wynikłej w toku tego postępowania, czyli bezczynności organu właściwego do rozpoznania sprawy; nie było to postanowienie rozstrzygające o istocie sprawy i kończące postępowanie. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje, aby na tak wyrażone stanowisko organu przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw. Faktycznie wywiedzione w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega zaskarżeniu w trybie instancyjnym. Wniesienie zażalenia otwiera drogę dla strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Trafne jest również stanowisko organu, że zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienia gdy kodeks tak stanowi. Wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego przewidzianego w art. 37 K.p.a. warunkuje jedynie wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Reasumując, a zarazem odmawiając zasadności wszelkim zarzutom skargi, należy podkreślić, iż postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wydane przez Komendanta Głównego PSP (będącego właściwym organem odwoławczym, czyli organem wyższego stopnia zgodnie z art. 17 K.p.a. w stosunku do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, zostało oparte na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, popartych stosownym orzecznictwem, zaś wywodom w nim przedstawionym nie można odmówić logiczności. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.