II SA/Wa 1180/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Maria Werpachowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Centralnej Komisji Lekarskiej na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Centralnej Komisji Lekarskiej kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], zaskarżoną przez Centralną Komisję Lekarską do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2018 r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - skład orzekający w [...] z [...] grudnia 2017 r. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w dniu 16 września 2016 r. skierował chor. SG P. S. do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej we [...], w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby. W piśmie z 3 października 2017 r. funkcjonariusz poinformował Komisję, że "rezygnuje z orzekania o uszczerbku na zdrowiu w związku z wypadkiem (...)". W tych okolicznościach [...] Rejonowa Komisja Lekarska we [...] decyzją z [...] października 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyła postępowanie dotyczące ustalenia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza SG P. S. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do "przychylenia się" do wniosku funkcjonariusza i w konsekwencji umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Komendant podniósł, że P. S. został z urzędu (na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Dz.U. z 2014 r., poz. 1822 ze zm.) skierowany na badania do komisji lekarskiej celem ustalenia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą, co jest niezbędne do ustalenia jego prawa do jednorazowego odszkodowania (art. 33 ustawy z 4 kwietnia 2004 r. o świadczeniach odszkodowawczych). Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm.) był zobowiązany poddać się tym badaniom. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - skład orzekający w [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] na podstawie art. 154 - 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a. i art. 4 ustawy o komisjach lekarskich poległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, uchyliła decyzję [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej we [...] z [...] października 2017 r. i "zleciła ponowne rozpatrzenie sprawy". W piśmie z 22 stycznia 2018 r. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - skład orzekający w [...] z [...] grudnia 2017 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Wnioskodawca podał, że kwestionowana decyzja została wydana "na podstawie błędnych i wykluczających się wzajemnie przepisów", gdy tymczasem zachodziły podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2018 r. działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - składu orzekającego w [...] z [...] grudnia 2017 r. Organ stwierdził, że Centralna Komisja Lekarska nie ma legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, ponieważ nie była stroną postępowania (art. 28 k.p.a.) zakończonego tą decyzją i nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu (ta decyzja nie kształtuje jej praw i obowiązków). Decyzję podpisał (z up. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) W. W. - Dyrektor Departamentu Zdrowia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powołała się na 16 ust. 1 (błędnie wskazano art. 66 ust. 1) i art. 18 ust. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i podniosła, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana przez skład orzekający Centralnej Komisji Lekarskiej działający poza jej siedzibą (Warszawą) - tj. w [...] który stosownie do § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] lipca 2015 r.(nr [...]) w sprawie miejscowości, w których orzekają składy orzekające Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych działające poza jej siedzibą oraz obszarów ich właściwości terytorialnej, jest właściwy dla obszaru m. in województwa [...] (ch. SG P. S. pełni służbę w [...] Oddziale Straży Granicznej). Nie oznacza to jednak, że została wydana przez inny organ. Nie jest więc prawidłowe, zdaniem Centralnej Komisji Lekarskiej, zapatrywanie organu, że nie ma ona legitymacji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez ten organ poza jej siedzibą. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Ministra, brak jest przepisu prawa materialnego z którego można wywieść legitymację strony do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej - składu orzekającego w [...]. Dla ustalenia istnienia interesu prawnego konieczne jest wykazanie realnego i bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją prawną wnioskodawcy a przedmiotem postępowania. Taki związek w rozpatrywanej sprawie nie występuje. W imieniu ministra powyższa decyzja została podpisana przez W. W. (Dyrektora Departamentu Zdrowia). Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018 r. zarzuciła organowi naruszenie art. 28 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2017 r. i w konsekwencji nie mogła złożyć wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z [...] marca 2018 r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i "zaniechanie uchylenia decyzji z [...] marca 2018 r. (...) i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji składu orzekającego CKL podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...]". Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z [...marca 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in. że komisje lekarskie orzekają w składach orzekających, w dwóch instancjach (rejonowa komisja lekarska w pierwszej instancji i CKL w drugiej instancji), przy czym według art. 18 ust. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, CKL może rozpatrywać odwołania od orzeczeń rejonowych komisji lekarskich przez składy orzekające działające poza jej siedzibą. Z zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 17 lipca 2015 r. wynika, że poza siedzibą (Warszawą), Centralna Komisja Lekarska orzeka w Gdańsku, w Krakowie, w Łodzi oraz w Poznaniu. Skarżąca podkreśliła, że odmowa przyznania jej legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez CKL w [...] jest oparta na nieprawidłowym stwierdzeniu, że CKL orzekające poza siedzibą organu, są odrębnymi od niej organami (podmiotami). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że CKL nie ma w świetle art. 28 k.p.a. interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji CKL MSWiA w [...] z [...] grudnia 2017 r. a dla oceny tego interesu nie ma znaczenia czy wniosek dotyczy decyzji wydanej przez CKL MSWiA czy też przez jeden ze składów orzekających tej Komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej podniesione. Z przepisu art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ogranicza się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie podnosi strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z [...]marca 2018 r. została podpisana przez W. W., działającego z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ta sama osoba podpisała również zaskarżoną decyzję działając również z upoważnienia Ministra. Oznacza to, że Minister wydając decyzję z [...] maja 2018 r. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Naruszenie to polegało na tym, że zaskarżona decyzja została wydana przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia w pierwszej instancji, a wiec przez pracownika, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06, wyroki NSA z 25 stycznia 2007 r. II OSK 213/06 i z 18 marca 2009 r. I OSK 1507/08). To uchybienie stanowi dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Trzeba jednak zauważyć, że decyzja składu orzekającego CKL, która była przedmiotem wniosku CKL o stwierdzenie nieważności, była decyzją podjętą przez CKL. Z przepisu art. 18 ust. 4 ustawy wynika, że CKL może rozpatrywać odwołania od orzeczeń rejonowych komisji lekarskich przez składy orzekające działające poza jej siedzibą. Miejscowości, w których orzekają składy orzekające CKL oraz obszary ich właściwości terytorialnej zostały określone w zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z 17 lipca 2015 r. Wynika, że te składy orzekające są składami jednego i tego samego organu - CKL, a zatem nie ma jakichkolwiek podstaw aby je uznać za odrębne od CKL organy w rozumieniu art. 5 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podjętej przez skład orzekający CKL w [...] został złożony przez CKL. Z wnioskiem wystąpił zatem organ który formalnie był organem, który wydał decyzję objętą tym wnioskiem. Organ rozstrzygający sprawę nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego nie ma legitymacji do wnoszenia środków zaskarżenia od takiej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych. Sąd zasądził od organu - Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz CKL koszty postępowania w wysokości 680 zł., na które składają się koszty wpisu od skargi (200 zł.) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł.).