II SA/Wa 1181/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Jacek Fronczyk Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku J. L., o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania wskazanego świadczenia. Pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. J. L. zwrócił się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając decyzję odmowną za krzywdzącą i wskazując, że jest osobą chorą i niezdolną do pracy. Dodał ponadto, że jest na utrzymaniu matki. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: ← jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; ← nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; ← nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; ← nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wskazane w powołanym przepisie. Organ wskazał, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Prezes ZUS podniósł, że przez szczególną okoliczność rozumie się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Organ wyjaśnił, że orzeczeniem z dnia [...] marca 2012 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że wnioskodawca jest całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na przestrzeni 46 lat życia – na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy – udokumentował 9 lat, 1 miesiąc i 26 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W toku postępowania ustalono, że w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy (przesuniętym o okres pobierania renty) na 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, został udowodniony okres składkowy, wynoszący jedynie 8 dni okresów składkowych. Prezes ZUS wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że w okresach od [...] grudnia 1988 r. do [...] maja 2001 r., od [...] maja 2001 r. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy od [...] marca 2008 r., wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto organ wskazał, że z "oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym i o sytuacji materialnej" z [...] czerwca 2012 r. wynika, że w wykazanych przerwach w ubezpieczeniu J. L. pracował dorywczo bez ubezpieczenia. Organ podał, że podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmie takie zatrudnienie, świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji z zakresu przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Organ podkreślił również, że osoby, które wykonują prace dorywcze bez rejestracji nie tylko nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego, ale również nie uiszczają stosownych podatków. Następnie organ podał, że z akt sprawy wynika, że w okresach od: [...] stycznia 1999 r. do [...] sierpnia 1999 r. i od [...] sierpnia 2002 r. do [...] sierpnia 2009 r. J. L. był zarejestrowany w Urzędzie Pracy, jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Organ odnosząc się do tego faktu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że fakt zarejestrowania w urzędzie pracy w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku nie może zostać uznany za szczególną okoliczność, w rozumieniu ustawy. Następnie organ, uzasadniając swoją decyzję podał, że J. L. nie spełnia ponadto kolejnej przesłanki z art. 83 pow. ustawy o emeryturach i rentach z FUS tj. przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Jak wynika bowiem z akt sprawy J. L. mieszka razem ze swoją matką – D. L., która pobiera emeryturę w wysokości 1790,70 zł miesięcznie. Zatem dochód na osobę w rodzinie wynosi 895,35 zł miesięcznie a to oznacza, że wnioskodawca nie jest pozbawiony niezbędnych środków utrzymania. Niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w ww. okresach nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Tym samym nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi J. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o pozytywne załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę uznać należy za niezasadną. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem, skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny stanu faktycznego, przedstawionego przez wnioskodawcę, przez pryzmat art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Wyżej przytoczony przepis formułuje trzy przesłanki, których łączne spełnienie determinuje możliwość otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są: ← brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty; ← niemożliwość podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem; ← brak niezbędnych środków utrzymania. Podkreślić po raz kolejny należy, iż powyższe okoliczności muszą występować łącznie, aby możliwym było przyznanie świadczenia wyjątkowego. Brak występowania którejkolwiek z powyższych przesłanek uniemożliwia zaś pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie omawianego świadczenia. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestią sporną było istnienie po stronie wnioskodawcy okoliczności faktycznych, potwierdzających istnienie pierwszej z ww. przesłanek omawianego przepisu. Brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty należy bowiem badać w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanej przez niego emerytury, czy renty. Należności wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne, czy rentowe stanowi więc wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy, odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma to, czy okres czasu przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu jest adekwatny do wieku uprawnionego. Świadczenie w drodze wyjątku jest bowiem świadczeniem pochodnym w stosunku do okresu ubezpieczenia. W sytuacji zaś, gdy staż pracy jest nieadekwatnie krótki do wieku wnioskodawcy, ustalenia wymaga to, czy brak wypracowania odpowiednio długiego okresu składkowego był spowodowany okolicznościami szczególnymi. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy podkreślić należy, iż wnioskodawca, na 46 lata życia tj. do orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2012 r. o uznaniu skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy od [...] marca 2008 r. wypracował jedynie 9 lat, 1 miesiąc i 26 dni okresów składkowych. Okolicznością niewymagającą dowodu jest więc to, że okres pozostawania przez wnioskodawcę w zatrudnieniu był nieadekwatnie krótki w stosunku do jego wieku. W świetle powyższego należało wyjaśnić, czy strona wykazała istnienie szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły jej wypracowanie stażu pracy stosownego do wieku. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążał stronę dochodzącą przedmiotowego świadczenia. Tylko bowiem strona mogła dysponować wiedzą na temat tego, czy w jej życiu istniały szczególne przeszkody, które uniemożliwiały jej podejmowanie zatrudnienia. Analiza materiału dowodowego, zgromadzonego w niniejszej sprawie, prowadzi do konkluzji, że nie udowodniono istnienia szczególnych okoliczności, uniemożliwiających wypracowanie okresów składkowych o długości adekwatnej do wieku skarżącego. Za taką szczególną okoliczność skarżący uważa dopiero zdarzenie, w wyniku którego stwierdzono u niego całkowitą niezdolność do pracy. Ta okoliczność nie pozostaje jednakże w związku i nie uzasadnia niewypracowania w przeszłości odpowiednio długiego stażu pracy. Analiza zatrudnienia wnioskodawcy w okresie do momentu stwierdzenia u niego całkowitej niezdolności do pracy, nie tylko zaś nie udowadnia, ale nawet nie uprawdopodabnia tezy, iż gdyby nie zaistniało zdarzenie w postaci wystąpienia schorzeń, które spowodowały u niej całkowitą niezdolność do pracy, to wypracowałaby odpowiednio długi staż, uprawniający do świadczenia w trybie zwykłym. Nie można uznać, że iż trudna sytuacja na lokalnym rynku pracy była szczególną okolicznością, która uniemożliwiała podjęcie skarżącemu jakiegokolwiek zatrudnienia przez okres prawie 7 lat od ostatniej rejestracji. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, bezrobocie – samo w sobie – nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Gdyby przyjąć odmienny punkt widzenia za prawidłowy, czego w istocie oczekuje skarżący, wówczas każdy przypadek osoby bezrobotnej, a zainteresowanej uzyskaniem świadczenia w drodze wyjątku, należałoby traktować jako uzasadniający jego przyznanie, co w prosty sposób doprowadziłoby do sytuacji, że świadczenia wyjątkowe stałyby się świadczeniami powszechnymi. Dlatego samo powoływanie się na fakt bycia osobą bezrobotną nie może być oceniane na płaszczyźnie szczególnych okoliczności. Fakt ten nie odzwierciedla bowiem rzeczywistej aktywności osoby w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody, wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców, pozwalają na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy jako okresu przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami, niezależnymi od woli. Tymczasem skarżący takich dowodów nie przedstawił Prezesowi ZUS, Sąd zaś ocenia prawidłowość wydanych w sprawie decyzji w oparciu o materiał dowodowy, jaki stanowił podstawę ich podjęcia. Organy zatrudnienia jedynie pośredniczą w możliwości otrzymania pracy przez bezrobotnego, co oznacza, że bezrobotny nie jest zwolniony z poszukiwania pracy także we własnym zakresie. Organ zatrudnienia może przez cały okres pozostawania bez pracy przez bezrobotnego nie mieć dla niego żadnej oferty pracy, ale taka sytuacja nie może zwalniać osoby zainteresowanej z aktywności, której celem jest znalezienie zatrudnienia. Trzeba bowiem podkreślić, że chodzi tu o długi, bo prawie 7-letni, okres pozostawania bez ubezpieczenia. Skarżący nie wykazał, że przez cały okres braku legalnego zatrudnienia poszukiwał pracy, a konkretni, wskazani przez niego pracodawcy odmawiali mu przyjęcia do pracy z uwagi na jego wiek czy dojazdy do pracy związane z oddalonym miejscem zamieszkania. Natomiast ze sprawy wynika, że skarżący podejmował prace dorywcze, co może wskazywać, że taki sposób aktywności zarobkowej mógł w istocie zaspokajać jego życiowe potrzeby, przez co nie był on zainteresowany stałą pracą. W ocenie Sądu, Prezes ZUS słusznie zwraca uwagę, że decydując się na wykonywanie prac dorywczych, bez opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, zainteresowany winien liczyć się z negatywnymi konsekwencjami takiego wyboru w sferze ubezpieczenia. Niezależnie od wskazanej wyżej przyczyny, dla której Prezes ZUS odmówił skarżącemu żądanego świadczenia to stwierdzić należy, że skarżący nie spełnił ponadto kolejnej przesłanki z art. 83 ust. 1 pow. ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący nie spełnił przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. W subiektywnym odczuciu skarżącego dochód ten z pewnością nie jest wystarczający i nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb. Należy jednak zauważyć, co słusznie podnosi organ w zaskarżonej decyzji, że ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku od braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocenie podlega zatem, czy środki utrzymania jakie posiada wnioskodawca są wystarczające do zaspokojenia jego najbardziej podstawowych, a nie wszystkich potrzeb. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem, prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 1 marca 2013 r. wynosiła 831,15 zł (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1112/06, LEX nr 321169; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2148/06, niepubl.). Podkreślić należy, że przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie została w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zdefiniowana. W tej sytuacji odniesienie posiadanych przez wnioskodawcę środków utrzymania do wysokości najniższej emerytury jest prawidłowe. Przyjęcie bowiem takiego miernika pozwala na najbardziej obiektywną ocenę sytuacji materialnej wnioskodawcy. Słusznie organ wskazuje, że przyjęcie innego kryterium do dokonania takiej oceny, jak np. kryterium wydatków wnioskodawcy, nie zapewniłoby obiektywizmu. W tym stanie sprawy, uznając iż skarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).