II SA/Wa 1182/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. K. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2003 r. Pełnomocnik do spraw Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Powiatowej Policji w K. odmówił wydania [...] S. K. poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych, stanowiących tajemnicę służbową, oznaczonych klauzulą "poufne". W związku z powyższym w dniu [...] grudnia 2003 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia S. K. na inne stanowisko służbowe, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa lub zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.). Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] z powodu braku ostatecznej decyzji w sprawie odmowy wydania S. K. poświadczenia bezpieczeństwa, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawiesił z urzędu wskazane postępowanie. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy odmowę wydania poświadczenia bezpieczeństwa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 97 § 2 Kpa, podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzją nr [...] umorzył je, z uwagi na fakt, iż S. K. uzyskał poświadczenie bezpieczeństwa upoważniające do dostępu do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę służbową. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. oddalił skargę S. K. na ww. decyzję. Skarżący złożył od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1252/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Uchylając zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącemu w zakresie naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując ponownie sprawę, stwierdził, że "ocena legalności zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że decyzja Komendanta Głównego Policji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeniesienia skarżącego na inne stanowisko służbowe została wydana z naruszeniem przepisów prawa o właściwości", albowiem organem właściwym do przeniesienia na inne stanowisko służbowe S. K. w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o Policji był Komendant Powiatowy Policji w K., a nie Komendant Wojewódzki Policji w [...]. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2009 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Wobec powyższego Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformował S. K., że ponownie zostanie rozpatrzona sprawa dotycząca przeniesienia go na inne stanowisko, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa lub zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., przekazał do rozpatrzenia sprawę w zakresie przeniesienia na inne stanowisko, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa Komendantowi Powiatowemu Policji w K., natomiast rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie administracyjne w zakresie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. S. K. złożył jednym pismem, zażalenie od postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. oraz odwołanie od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu zarzucił wskazanym rozstrzygnięciom naruszenie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, poprzez niezastosowanie się do wykładni Sądu, poprzez fakt, iż ponownie jednym pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wszczęto postępowania w sprawie przeniesienia na inne stanowisko służbowe, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa lub zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, czym naruszono przepis art. 19 Kpa. Ponadto podniósł naruszenie art. 15 Kpa w związku z art. 156 § 2 Kpa, poprzez nakazanie zakończenia wskazanych postępowań administracyjnych w określony sposób organom niższych instancji, tj. Komendantowi Powiatowemu Policji w K. oraz Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] przez Komendanta Głównego Policji działającego za pośrednictwem radcy prawnego koordynatora Zespołu Obsługi Prawnej Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji. Jednocześnie S. K. wskazał, że złożenie zażalenia na postanowienie winno skutkować wstrzymaniem biegu postępowania administracyjnego. Komendant Główny Policji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazał na treść art. 105 § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie to ma charakter obligatoryjny. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie, natomiast wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego stwarza zatem obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez stronę w odwołaniu, iż organ I instancji wydał rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. przed rozstrzygnięciem zaskarżalnego zażaleniem postanowienia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], organ II instancji wskazał, że postanowienie jest aktem administracyjnym indywidualnym o tych samych cechach co decyzja administracyjna, odróżniającym się od niej jednakże przedmiotem rozstrzygnięcia i zakresem skutków prawnych. Postanowienia ściśle procesowe rozstrzygają o wszystkich bieżących, doraźnych kwestiach postępowania, wyznaczając zakres jego czynności. Zgodnie z art. 126 Kpa do postanowień stosuje się odpowiednio, między innymi, przepisy art. 109-113 Kpa. Stosownie natomiast do wskazanego art. 110 Kpa, organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 143 Kpa wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ, który wydał postanowienie może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Ocena zasadności wstrzymania należy do organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Wobec tego organ administracji związany został treścią wydanego postanowienia w dniu jego doręczenia stronie, tj. w dniu 24 lutego 2010 r., w którym to dniu postanowienie stało się wykonalne. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczy przekazania sprawy w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa, Komendantowi Powiatowemu Policji w K., natomiast rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczy sprawy umorzenia postępowania w zakresie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji uznał również za nieuzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 15 Kpa w związku z art. 156 § 2 Kpa, poprzez wydanie "opinii prawnej" przez radcę prawnego Koordynatora Zespołu Obsługi Prawnej Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji "nakazującej" tryby zakończenia wskazanych postępowań administracyjnych organom niższych instancji. Otóż, w ocenie organu, przedmiotowe pismo nie stanowi opinii prawnej, a jedynie zawiera wyjaśnienie treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2009 r. Organ I instancji związany jest faktem i treścią orzeczenia, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez niego rozstrzygnięciach. Natomiast treść przedmiotowego wyroku jest jednoznaczna. Odnosząc się do zarzutu strony, że organ I instancji nie zastosował się do wykładni Sądu, poprzez ponowne wszczęcie jednym pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postępowanie administracyjne raz wszczęte nie podlega ponownemu wszczęciu w wyniku eliminacji z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Brak jest także w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego podstaw do ponownego zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania administracyjnego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Toteż pisma nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nie należy traktować jako zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, albowiem przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Również z treści pisma wynika, iż intencją organu I instancji było jedynie poinformowanie strony, że "zostanie ponownie rozpatrzona sprawa dotycząca przeniesienia na inne stanowisko, gdzie nie jest wymagane poświadczenie bezpieczeństwa lub zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji". Wprawdzie organ I instancji nietrafnie zatytułował przedmiotowe pismo, to o charakterze pisma nie decyduje tytuł, będący jedynie zewnętrznym przejawem jego formy, a treść pisma. Z treści natomiast wynika jednoznacznie, iż zamiarem organu I instancji było wyłącznie wykonanie obowiązku informowania stron, nałożonego na organ przez art. 9 Kpa. W dniu 17 czerwca 2010 r. S. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie jej uchylenie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie praw i swobód gwarantowanych obywatelom RP ustawą zasadniczą oraz ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi, a także administracyjnego prawa materialnego oraz procedury administracyjnej mające wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu ponowił zawarte w odwołaniu od postanowienia organu I instancji zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2; art. 152 oraz art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, a także naruszenia art. 15 Kpa w zw. z art. 156 § 2 Kpa. W jego ocenie, jeśli z treści art. 32 ust. 1 ustawy o Policji wynika w niniejszej sprawie wyłączna właściwość Komendanta Powiatowego Policji, to wykluczone jest rozstrzyganie w sprawie przez jakikolwiek inny organ, choćby orzeczenie to miało rozstrzygać kwestie przedmiotowości postępowania. Zatem Komendant Główny Policji mógł jedynie ograniczyć się do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Natomiast w interesie skarżącego jest uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nie umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wszczął dwa postępowania administracyjne: • postępowanie w sprawie przeniesienia skarżącego na inne stanowisko policyjne. Sprawę tę rozstrzygały sądy administracyjne w tym: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1368/09 stwierdził, kierując się treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1252/08, nieważność decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] umarzających postępowanie w tej sprawie; • postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w tej sprawie postępowanie się nie zakończyło. Przypomnieć tutaj należy, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). Doręczenie stronie pisma o postępowaniu wszczyna postępowanie. Skoro postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze względu na ważny interes służby zostało wszczęte w sposób prawnie przyjęty, to powinno się zakończyć w sposób określony przez przepisy procedury administracyjnej. Wskazać należy, iż sprawy związane ze zwolnieniem policjanta ze służby w Policji są szczególnymi z tego względu, iż wedle treści art. 45 ust. 1 ustawy o Policji w tego typu sprawach właściwy jest zawsze komendant wojewódzki policji. W sprawie jest bezsporne, że skarżący w chwili wszczęcia postępowania o zwolnienie go ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby pełnił służbę na terenie województwa [...], a więc to Komendant Wojewódzki Policji w [...] jest właściwy w rozstrzyganiu jego sprawy. W sprawie wszczęto postępowanie o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ponieważ odmówiono mu wydania poświadczenia bezpieczeństwa. Skarżący uzyskał w późniejszym terminie wymagane poświadczenia, więc odpadła materialna przesłanka będąca podstawą wszczęcia postępowania wobec S. K. W takiej sytuacji mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania (patrz B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, s. 478-479). Organy orzekające w sprawie prawidłowo zatem przyjęły, iż należy umorzyć w takiej sytuacji postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.