II SA/Wa 1182/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby - oddala skargę - Szef Służby Celnej decyzją z [...] maja 2016 r. [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...], którą to decyzją organ zwolnił ze służby P.L. w związku z upływem 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 105 pkt 10 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). W motywach uzasadnienia organ wyjaśnił, że P.L. funkcjonariusz celny został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres od 2 kwietnia 2012 r. do 1 lipca 2012 r. w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o czyn z art. 228 § 1 kk. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej przedłużył okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego z zastrzeżeniem możliwości rozwiązania stosunku służbowego. Podał, że akt oskarżenia przeciwko P.L. został skierowany do Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...] w listopadzie 2012 r. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia, jeżeli nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Stwierdził, że P.L. od 2 kwietnia 2012 r. pozostaje zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych oraz, że nie ustąpiła przesłanka będąca podstawą zawieszenia. Wskazał, iż długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych dezorganizuje organizację służby i obciąża pozostałych funkcjonariuszy. Jednocześnie wyjaśnił, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej na poprzednich warunkach, co gwarantuje art.109 ustawy o Służbie Celnej w przypadku umorzenia postępowania karnego, uniewinnienia, uchylenia prawomocnego wyroku skazującego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.L. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 8 Kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Nadto, że dyrektor izby celnej skrócił 14 dniowy termin, wynikający z art. 44 Kpa co uniemożliwiło udział strony w czynnościach procesowych. Zarzucił również, że o toczącym się postępowaniu dowiedział się po jego zakończeniu co utrudniło mu odniesienie się do jego ustaleń i rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał też, że organ odwoławczy odrzucił wszystkie składane przez niego wniosku dowodowe. Podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji sprowadziła się do skopiowania wcześniejszych decyzji wydanych w sprawach innych funkcjonariuszy. Zarzucił, że organy nie dokonały analizy jego sytuacji osobistej i zawodowej. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy istniały podstawy do zastosowania przez organy Służby Celnej art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W ocenie skarżącego brak było podstaw do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, bowiem nie zostało zakończone postępowanie w przedmiocie skuteczności zawieszenia go w obowiązkach służbowych. Nie zostało prawomocnie rozstrzygnięte postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie skuteczności zawieszenia skarżącego w obowiązkach służbowych, jak również w przedmiocie trafności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania o zwolnieniu ze służby. Zauważyć należy, iż treść art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej wskazuje, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Decyzja taka pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając w jego celowość. Z tego względu sądowa kontrola takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji o zwolnieniu, w ocenie organów obu instancji, był upływ 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych oraz to, że przyczyna zawieszenia w postaci prowadzenia postępowania karnego trwa nadal. Okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] na okres 3 miesięcy (od 2 kwietnia 2012 r. do 1 lipca 2012 r.), a następnie decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. okres ten został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. W konsekwencji, w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, łączny okres zawieszenia niewątpliwie przekroczył 12 miesięcy. W dalszym ciągu trwały też przyczyny zawieszenia, gdyż postępowanie karne nie zostało zakończone (bezspornie). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zawieszenie skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy uprawniało organ I instancji do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten daje bowiem możliwość zwolnienia funkcjonariusza w przypadku upływu 12 - miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, z tą jednak uwagą, że przywołany przepis nie określa wprost ani daty wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia, ani terminu jego zakończenia. Postępowanie w tym przedmiocie prowadzi się nie tylko w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zachowaniem zasad w nim wymienionych (art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej), ale i w zgodzie z pozostałymi przepisami ustawy o Służbie Celnej, w szczególności w zgodzie z art. 103 ustawy o Służbie Celnej. To właśnie w tym przepisie ustawodawca przewidział możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Z kolei, interpretując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy winny przede wszystkim brać pod uwagę charakter zarzucanego funkcjonariuszowi czynu i wartość naruszonego dobra. Tym samym, ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy o Służbie Celnej, dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne, nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia. Taka regulacja uwzględnia jednocześnie procesową i ustrojową odrębność postępowania karnego od postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w dacie podejmowania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby decyzje zawieszające go w pełnieniu obowiązków służbowych nie zostały w sposób prawomocny wyeliminowane z obrotu prawnego. W sprawie nie wystąpiły więc przesłanki nakładające na organ obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu, a w szczególności przesłanka zagadnienia wstępnego określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zwolnieniem ze służby, a zagadnieniem wstępnym (zawieszeniem w czynnościach służbowych), o którym przesądzałaby treść przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną decyzji w sprawie. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP, to zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt P 27/12 orzekł, że art. 188 ust. 1 i 4 ustawy o Służbie Celnej w zakresie, w jakim dotyczy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również, że art. 188 ust. 1 i 4 w związku z art. 188 ust. 5 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Reasumując stwierdzić należy, że na dzień wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, tj. [...] czerwca 2013 r. istniała ustawowa przesłanka 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, nie został też wydany wyrok w sprawie karnej skarżącego. Słusznie więc wskazują organy obu instancji, że przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, a tym samym również druga przesłanka, wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej uprawniająca organ I instancji do zwolnienia skarżącego została spełniona. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w granicach uznania administracyjnego i nie noszą cech dowolności. Organy obu instancji w wystarczający sposób wykazały, że zawieszenie skarżącego w obowiązkach służbowych powoduje utrudnienia w organizacji pracy izby celnej. Zawieszenie skarżącego w obowiązkach służbowych powoduje konieczność zlecania dodatkowych zadań innym osobom pełniącym służbę, co w konsekwencji prowadzi do dezorganizacji pracy, niemożności właściwego wykonywania nałożonych na Służbę Celną zadań. W sytuacji zaś powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, dalsze pozostawanie w służbie skarżącego, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych nie pełni i to przez okres znacznie dłuższy niż wynosi ustalony przez ustawodawcę maksymalny, 12 - miesięczny okres ochronny, stanowi realne i istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca wykonywanie służby i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywania się przez Służbę Celną z powierzonych jej zadań. Jest to tym bardziej uzasadnione, że jak podkreśliły organy obu instancji - w Izbie Celnej w [...] istniały braki kadrowe. Zauważyć należy, iż racjonalny ustawodawca w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej przyznał ochronę przed zwolnieniem, jednocześnie ustalając, że takie gwarancje te mają tylko charakter czasowy i rozciągają się maksymalnie na okres 12 miesięcy zawieszenia. A zatem, tylko przed końcem tego okresu niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby. Po upływie zaś tego okresu właściwy organ może już rozwiązać stosunek służbowy z funkcjonariuszem, z tym, że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Organy obu instancji zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., podjęły niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły istotny dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy oraz wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.). W szczególności organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że do czasu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie ustąpiła przyczyna będąca podstawą zawieszenia skarżącego. W ocenie Sądu, zarówno Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej, nie przekroczyli granic uznania administracyjnego. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w warunkach uznania administracyjnego, organy w należyty sposób wyważyły interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 K.p.a.), prawidłowo uznając, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo uznały, że interes skarżącego w pozostawieniu go w Służbie Celnej nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby. Podejmując decyzję o zwolnieniu uznały przede wszystkim, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej. Oczywistym jest, że fakt zawieszenia funkcjonariusza celnego w wykonywaniu swych obowiązków prowadzi do faktycznej blokady etatu. Niewątpliwie słuszny interes skarżącego musiał być oceniany w tej sprawie przez pryzmat wykonywanej przez niego służby. Zważyć należy, że w Służbie Celnej nie ma możliwości zatrudniania pracownika na zastępstwo na czas nieobecności danego funkcjonariusza. Obowiązki nieobecnego funkcjonariusza muszą zatem przejąć inni funkcjonariusze i wykonywać je obok własnych zadań, wynikających z zajmowanego stanowiska. Oznacza to, że długotrwała nieobecność w służbie dezorganizuje ją i powoduje, że zajmowane przez skarżącego stanowisko pracy nie mogło być racjonalnie wykorzystane przy realizacji zadań przez Urząd Celny w [...]. Niewątpliwie istotny jest również aspekt finansowy, gdyż pozostawanie skarżącego w służbie wiązało się z comiesięcznym wypłacaniem mu 50% wynagrodzenia, podczas gdy nie przyczyniał się on w żaden sposób do realizacji zadań służbowych. Ponownie zatem podkreślić należy, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, dalsze pozostawanie w służbie celnika, który został zawieszony w czynnościach służbowych oraz czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni i to przez okres wykraczający poza ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi realne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty zakłóca pracę służb omawianej formacji i w znacznym stopniu wpływa na możliwość rzetelnego wywiązywania się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 390/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest uprawnieniem pracodawcy, związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez funkcjonariusza celnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaistniały, wynikające z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Za nieuzasadnione Sąd również uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem nie miały one znaczenia dla meritum sprawy. Wnioski dowodowe, dotyczące braku winy skarżącego w postępowaniu karnym, oceniane w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, były bezprzedmiotowe. Na koniec należy zauważyć, że ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa. Wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej - funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.